最高法:审理山林权属行政裁决案件可适用变更判决
2023-11-26 09:06阅读:5
【最高法专业法官会议纪要】
法律问题:审理山林权属类行政裁决案件是否可以适用变更判决。
法官会议意见:山林权属行政裁决案件的基础争议是民事争议,对民事纠纷的处理,人民法院原本就享有包括变更权在内的完全司法裁判权。原告对山林权属行政裁决行为不服提起行政诉讼,实质是不服行政机关对民事争议作出的处理结果,已经包含了对民事争议的主张。且山林权属行政裁决案件直接涉及争议山林的面积确认和权属认定,属于涉及款额确定、认定的案件,人民法院依法享有变更判决权。因此,对于该类案件,当事人无须再另行对民事争议一并提起民事诉讼,人民法院应当在审理行政裁决争议的同时,一并对民事纠纷作出判决,定分止争。
——最高人民法院第一巡回法庭2019年第9次法官会议纪要,载最高人民法院第一巡回法庭编著:《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要》(第1卷),中国法制出版社2020年版。
【最高法判例】
——广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社因广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社诉广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府、百色市人民政府及隆林各族自治县新州镇民强村民委员会南林农业经济合作社山林确权行政裁决及行政复议一案,(2019)最高法行再134号
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【要旨】
《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定,行政诉讼法的立法目的之一是要解决行政争议。人民法院作出行政判决,选择适用行政诉讼法规定的判决方式,也必须服从并服务于实质化解行政争议的立法目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定,行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。
所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”,通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定,或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误,主要包括两种情形:一是行政补偿、行政赔偿案件中,涉及补偿、赔偿具体数额的计算确有错误的;二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中,涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
(2019)最高法行再134号
再审申请人(原审第三人)广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社。
法定代表人班启同。
委托代理人万云飞。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府。
法定代表人杨科。
委托代理人顾家敏。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区百色市人民政府。
法定代表人周异决。
委托代理人黄莉淳。
委托代理人农丽贤。
被申请人(一审原告、二审上诉人)广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社。
法定代表人黄仁品。
委托代理人凌飞。
被申请人(原审第三人)广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会南林农业经济合作社。
法定代表人黄显秋。
再审申请人广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社(以下简称江管社)因被申请人广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社(以下简称六我社)诉被申请人广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府(以下简称隆林县政府)、百色市人民政府(以下简称百色市政府)及隆林各族自治县新州镇民强村民委员会南林农业经济合作社(以下简称南林社)山林确权行政裁决及行政复议一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年9月14日作出的(2018)桂行终506号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年6月24日作出(2019)最高法行申1486号行政裁定,以本院发现广西壮族自治区高级人民法院生效判决错误为由,依法提审本案。提审后,于2019年7月8日立案,依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
……
本院认为,《土地权属争议调查处理办法》第三条规定,调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定,调解、处理土地山林水利权属纠纷,实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款第(二)项规定,权属纠纷当事人各方均有一定证据,但证据不足以支持权属主张的,市、县人民政府可以在兼顾各方利益的基础上作出确权处理决定。第三十四条第(一)、(六)项规定,土地改革时期依法取得的土地房产所有权证,县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书,可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中,隆林县政府于2013年8月23日制作的现场勘验笔录和示意图证明,六我社提交的××5、××1、××2、××8、××0号土地证的四至范围均在争议地范围内。隆林县政府对江管社、六我社和南林社的村民进行调查,形成的多份调查笔录也可以证明,争议发生前的多年时间里,六我社一直耕种、管理使用争议地。江管社以××35号林权证主张争议地权属,但该证缺乏土地权属来源依据,且江管社因离争议地较远,亦未提供长期管理使用争议地的证据。根据前述规定,争议地应当属于六我社农民集体所有。4号处理决定和7号复议决定将争议地确权归江管社所有,认定事实不清,主要证据不足。江管社主张,2013年8月23日现场勘查笔录及示意图上关于六我社持有的5份《土地房产所有证》在争议地范围内的表述,只是对各方当事人观点和指认所作的记录,不能作为确权的依据。但是,通过现场勘查笔录的文字表述分析,相关内容均系各方当事人现场指认的确认结果,而非对各方当事人不同意见的记录。江管社的该项申请再审理由没有事实根据,本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定,行政诉讼法的立法目的之一是要解决行政争议。人民法院作出行政判决,选择适用行政诉讼法规定的判决方式,也必须服从并服务于实质化解行政争议的立法目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定,行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”,通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定,或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误,主要包括两种情形:一是行政补偿、行政赔偿案件中,涉及补偿、赔偿具体数额的计算确有错误的;二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中,涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。同时,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款亦规定,在涉及行政机关对民事争议所作的裁决案件中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理;《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条第二款还规定,人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。行政裁决案件中,当事人争议的核心是相关民事权利的归属。原告不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼,实际上是对争议的民事权利归属提出主张,请求将争议的民事权利判归己方。在此情形下,原告对被诉行政裁决行为提起行政诉讼,其实已经包括一并解决民事争议的诉讼请求,受理行政裁决案件的人民法院,应当对相关民事争议一并作出判决。民事争议原本属于人民法院传统裁判领域,法院享有包括变更权在内的完整司法裁判权。根据前述规定,人民法院审理行政裁决案件,依法享有司法变更权,有权直接对争议的民事权利归属作出判决。变更判决与撤销重作判决,均属于行政诉讼法规定的法定判决方式。但是,与撤销重作判决相比较,变更判决直接确定争议事项的处理结果,无需被告另行作出行政行为,更有利于行政争议的实质化解。因此,在符合变更判决法定适用条件的情形下,人民法院选择适用撤销重作判决,违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的,适用法律和判决方式错误,依法应予改判。本案中,4号处理决定和7号复议决定,是县级以上人民政府依法对江管社与六我社两个平等主体之间山林权属纠纷作出的行政裁决,人民法院依法享有作出变更判决的权力,有权直接确定争议山林的权利归属。本案一审判决驳回六我社的诉讼请求,主要事实不清、证据不足;二审依法予以纠正,原本已经作出正确的判断。而且,根据二审判决对证据和法律的分析、论证,争议地应当属六我社集体所有。在此情形下,二审判决本应适用行政诉讼法第七十七条第一款规定,直接将争议地权属判决归六我社集体所有,但却根据行政诉讼法第七十条规定,判决撤销4号处理决定和7号复议决定,责令隆林县政府重新作出处理决定。该判决违背行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的,适用法律和判决方式错误,依法应予改判。
综上,隆林县政府作出的4号处理决定认定事实不清、主要证据不足,百色市政府7号复议决定维持4号处理决定错误,一审判决驳回六我社的诉讼请求主要证据不足,二审判决适用法律和判决方式不当,依法均应予以撤销。争议地上部分土地土改时曾给六我社村民颁发土地证,并由六我社长期管理使用,应当属于六我社农民集体所有。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十七条第一款、第八十九条第一款第(二)项和第三款,《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定,判决如下:
一、撤销百色市中级人民法院作出的(2017)桂10行初123号行政判决,撤销广西壮族自治区高级人民法院作出的(2018)桂行终506号行政判决;
二、撤销百色市人民政府作出的百政复决字(2017)第7号行政复议决定;
三、变更隆林各族自治县人民政府作出的隆政处(2016)4号土地权属纠纷的处理决定关于争议地权利归属的内容,争议地“可六(陆)”,又称“坡南段(断)”、“那娘”,面积43.5亩属隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社农民集体所有。
一、二审案件受理费100元由隆林各族自治县人民政府及百色市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭修江
审判员 杨志华
审判员 刘艾涛
二〇一九年七月二十六日
法官助理张巧云
书记员陈清玲
附:相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。
第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。
在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。
第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。
第七十七条行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:
(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的,按照第一审程序审理,所作的判决、裁定,当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定,是发生法律效力的判决、裁定;上级人民法院按照审判监督程序提审的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件,应当另行组成合议庭。
第一百四十条人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。
人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。
3.土地权属争议调查处理办法
第三条调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。
4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例
第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。
第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷,在查明事实的基础上,根据不同情况作如下处理:
(一)申请人的主张有确实、充分证据的,做出支持其主张的决定;
(二)权属纠纷当事人各方均有一定证据,但证据不足以支持权属主张的,可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。
权属纠纷当事人对处理决定不服的,可以依法申请行政复议。
第三十四条下列书证,可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料:
(一)土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册;
(二)农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期,确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料;
(三)国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图;
(四)1966年前划定的国家建设用地,按照自治区人民政府规定不再办理征用手续,用地单位取得土地使用权的文件、资料;
(五)依法属于农民集体所有的土地,人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件;
(六)县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书,县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证;
(七)当事人达成的协议;
(八)依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地(含林地)的文件、规划书及其附图,依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同;
(九)各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议;
(十)发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书;
(十一)法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。
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