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“有所为、有所不为,而后应当有为”——漫谈行政行为的“边界”

2022-11-24 16:19阅读:
“有所为、有所不为,而后应当有为”
——漫谈行政服务的“边界”

城管打人”、“警察打人”、“大白打人”,在一段时间里,这些话语都带有明显污名的不良影响。今天,咱们只就此现象,聊一聊如果真实发生了“打人行为”,到底如何看待后续的处理?我们在坚决反对简单粗暴执法,甚至暴力执法的同时,也需要引申出 “边界”问题。
以“打人”视角看,我们容易直接引用到情感和社会生活中的习惯思维——公安部门对人身的约束,就是咱们说的抓起来,拘留之类!也有案例发现,咱们的个别公安部门也是如此做的!但是,这恰恰超越了行政法的法定职权。职权法定,行政法没有赋予的权力,不可为!因此,在当事人诉讼至法院后,司法体系对此就明确了边界:即在执行公务中,发生的人身冲突,不是社会治安问题,其本质是工作人员的“暴力执法”,属于公务执行中的“过度、过激”或者说工作方式方法的简单、粗暴,以及对群众的情感冷漠,这些问题必然有对应的行业行政法和纪律法条来约束。在运用行业行政法处理的同时,纪委监委等部门也会介入问责、移送。而不能混同与社会人之间的人身伤害与冲突,工作人员在受到纪律处分的同时,也被再次限制人身自由,这明显是对行政机关工作人员的重复管理,也是显失公平的。
说到这里,可能在情感上还是难以平复。那么,咱们稍安勿躁,继续聊下去,就可以理解,因为行业行政法也考虑到经济损失以及伤害的个人故意、甚至伤害程度达到犯罪时,也需对应经济赔偿以及上升到刑事处罚!这也恰恰说明了行政法也注意到其服务和约束的边界,也体现了法律的公平与公正——不偏不倚和各司其职。
对“边界”一词思考,也适用到政府与群众之间的信息公开如何把握尺度、范围的问题。从信息公开条例中的例外条款看,内部信息、过程性信息是可以不予公开的!但是,我们往往对此非黑即白的一概而论运用,只要是“过程”、只要沾了“内部”,就对群众的申请“束之高阁”,这其实是没有厘清我们工作的本质,更没有理解“不公开”的法定边
界。究其原因,实际是因为“不相干、不影响”这个边界,避免对有限行政资源的无效浪费,也是基于行政管理的普遍效能与效率(不恰当的、无原则的公开,反而会引起舆论和社会公众的误解,甚至引发社会公共管理秩序的紊乱)。
内部信息是指行政机关的内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息;过程性信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,包括行政机关内部公文、具有内部性和非终结性的会议纪要等。结合来说,因为一般情况下“过程”、“内部”对外部不具有约束力,同样对信息公开申请人的权利义务也不会产生实际影响,就是说,行政机关内部工作运转中产生的信息与群众没关系、没关联,因此行政机关遵循一定的效率优先原则、资源分配等方面的理念,可以不予公开。
谈过了不公开,这里需要强调与此搭配的研判与柔性。就是,是否属于内部、过程,需要经过研判;不公开的同时,需要柔性执法,回复申请人一定的合理理由和研判过程表述,比如:《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定:“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”这一规定,是行政机关作出的告知行为豁免司法审查的条件,明确限定为行政程序“中”,告知信息公开申请人,关于行政执法案卷信息,其当事人应当通过申请执法案卷查阅的方式获取,不宜通过政府信息公开方式申请获取。类似法院判决、裁定以及行政机关作出的行政处罚决定中的“说理式”文书。
这里需要关切的是把握住处置的边界,切不可单薄、强硬。必须表达清楚行政机关对于“不公开的慎重”,从而避免在司法审查阶段,法院无法判断出行政机关已经“穷尽方法”,已经“尽职、履职”等!引用诸多司法案例中的说法,就是考虑到“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的限定作用,行政机关决定不予公开或者仅部分公开行政执法案卷信息的,应当说明实质性理由,以表明综合衡量了与案情相关的全部因素,而非轻率或者武断地作出决定。从事后审查的角度,人民法院只有通过行政决定中的理由说明,才能知晓行政机关考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素,才能有效审查和评价行政行为的合法性,即所谓“无理由则无行政行为”。
在探讨的最后,我们可以发现边界尤为重要,模糊了边界,工作就会被动,而突破了边界,其性质就完全不同。以上述信息公开申请为例,尤其需要关注的边界点,就是关联性!如果产生直接关联或者独立产生外化后被动关联(例如虽然是法定程序中的过程性环节,但程序只运行到中间环节,即行执行,则不再属于过程,而属于结论!),无论是内部的会议纪要还是过程的责令文书,其内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务;或者通过一定方式直接外化发生作用,则无疑突破了“不公开”的边界,属于公开范围!

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