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秦都咸阳所处地势北高南低，由渭河北岸的咸阳原向渭河河谷逐渐低下。在地势高敞的咸阳原上，已发现了由20多处夯土建筑基址组成的庞大的宫室基址群。在这一范围内大体居中的位置，还探明了一处东西向、长方形的夯土围垣设施，其北墙长843、南垣长902、西垣长 576米，东垣保存较差。围墙修筑于战国时期，发掘者认为应是秦咸阳的宫城——咸阳宫遗迹[3]。
学者们一般认为秦都咸阳的宫城是存在的，至于究竟是单一宫城还是多组宫殿建筑组成的集群，甚至宫城的具体位置，都尚存争议[4]。对此，一应学者提出了不同的观点。针对刘庆柱提出的宫城在大城北部的推断，杨宽同意王丕忠的意见，认为“秦的咸阳宫与兴乐宫（即汉长乐宫）仅一水（渭水）之隔，建有横桥连通……咸阳宫不可能远在北边的咸阳原上”。上述建筑基址，应是咸阳城旁的宫观，并非咸阳宫[5]。王学理也认为“把发掘出的西阙建筑遗址看做‘咸阳宫’还缺乏有力的证据”[6]。
如何解释秦都咸阳遗址不见外郭城垣的考古现状，学者们意见殊异，长期从事调查发掘的王学理将其归纳为“有城说”和“无城说”两大类，“有城说”中又有“水毁说”、“临水说”和“水郭说”等不同的解释[7]。
一是“水毁说”，倾向于城址全毁于渭河的冲决。如武伯纶认为“由于渭水的冲刷，咸阳古城遗址已很难究寻”[8]，杨宽也认为“因为渭水不断北移，故城遗址受到冲决，目前已经看不到城址的踪迹”[9]。持此观点的还有王丕忠[10]等。
二是“临水说”，也可以说是“半毁说”。此说的代表人物是刘庆柱。他认为“秦咸阳主要部分——宫殿区在咸阳原上。尽管渭河北移，但其主要部分并未被冲掉”[11]。“秦咸阳城的范围东自柏家嘴村，西至长陵车站附近，北起成国渠故道，南到汉长安城遗址以北约3275米（因渭河北移……估计原来秦都咸阳城南部，约有南北3225米宽的地段已被河水冲毁）。推断秦咸阳城东西约7200米，南北约6700米” [12]。
三是“水郭说”，推测在长陵车站一带存在一个没有城墙、“四面环水”的郭城[13]。
“无城说”的代表人物则是王学理。他指出“秦咸阳实际是个有范围而无轴心，有宫城而无大郭城的城市，在布局上呈散点分布的交错型，政治中枢随时间转移，所以中心建筑也未定型，这一状况的出现，应该说由于秦国处于特定的历史条件下所形成的”[14]。针对“半毁说”，王学理指出，“如果渭水北移冲去咸阳的一部分，势必在今北岸的地层中留下两处墙基断岔。但迄今在这一带没有发现有关城的任何痕迹”。“几十年来考古工作者的多人多次勘查竟未获得蛛丝马迹的线索，不能不说是一个重要的信息”。他注意到“有关咸阳的文献记载，多是详宫而略城的”。“宫自为城，长作稳定。阿房后起，取代必然。多设宫城，卫星点点，再加上首都地域辽阔，就未必更筑咸阳大城（外廓城）” [15]。
支持“无城说”的学者呈增多的趋势。持此说者大体一致的意见是：秦都咸阳是一个缺乏统一规划思想指导的不断扩展的开放性城市，其范围从渭北逐步扩大到渭水以南，最终形成了横跨渭水两岸的规模[16]。梁云更论证秦咸阳的外郭无垣，除了战时“无暇作长治久安式的全景规划”，还应与统治者心中的“天下”、“宇内”思想的成熟有关[17]。
看来，关于秦都咸阳的布局结构问题，还有待进一步探究。
从文献记载和考古发现看，随着秦的国势渐强和兼并战争的不断深入，约当战国中晚期之交，秦都咸阳开始向渭河以南扩展，多处宫室苑囿应即始建于此时。就目前的材料看，秦咸阳外郭城城墙尚无考古线索可寻。在渭河两岸几十平方公里的范围内，各类遗存分布广泛，取开放之势。秦始皇时更积极向渭南发展，“营作朝宫渭南上林苑中。先作前殿阿房，……周弛为阁道，自殿下直抵南山。表南山之颠以为阙。为复道，自阿房渡渭，属之咸阳，以象天极阁道绝汉抵营室也”[18]。分布于咸阳城周边的这些离宫别馆是整个都城的有机组成部分。可以说，直至秦末，秦都一直处于建设中，范围不断扩大，整个城市的重心也有南移的趋势。
同时，秦王朝还划都城所在地区为“内史”，建立以咸阳城为中心的京畿，并“徙天下豪富于咸阳十二万户”[19]以充实之，形成更大规模的首都圈。都城总体规划取开放之势，充分显现了一代帝都旷古未有的威严与壮观。从某种意义上讲，秦都咸阳是一座未完成的城市。
[1] 梁云《战国都城形态的东西差别》，《中国历史地理论丛》2006年第4辑。“非城郭制”最初由韩国河等提出。韩国河、陈力《论秦汉都城规划基本模式的形成》，《陈直先生纪念文集》，西北大学出版社，1992年。
[2] 王学理《咸阳帝都记》，第123～173页，三秦出版社，1999年。陕西省考古研究所《秦都咸阳考古报告》，第9～12页，科学出版社，2004年。
[3] 陈国英《秦都咸阳考古工作三十年》，《考古与文物》1988年第5、6期合刊。刘庆柱《论秦咸阳城布局形制及其相关问题》,《文博》1990年第5期。
[4] 杨宽《中国古代都城制度史研究》，第588、108页，上海古籍出版社，1993年。王学理《秦都咸阳》，第72页，陕西人民出版社，1985年。
[5] 杨宽：《中国古代都城制度史研究》588、108页，上海古籍出版社，1993年。
[6] 王学理：《秦都咸阳》72页，陕西人民出版社，1985年。
[7] 王学理《咸阳帝都记》，第126～129页，三秦出版社，1999年。
[8] 武伯纶：《西安历史述略》，陕西人民出版社，1979年。
[9] 杨宽：《西汉长安布局结构的探讨》，《文博》1984年创刊号。
[10] 王丕忠：《秦咸阳宫位置的推测及其他问题》，《中国史研究》1982年第4期。
[11] 刘庆柱：《秦都咸阳几个问题的初探》，《文物》1976年第11期。
[12] 刘庆柱:《论秦咸阳城布局形制及其相关问题》,《文博》1990年第