关于新时期政府定额定位与作用的探讨
《工程造价管理》2020第3期
张红标
（深圳市建设工程造价管理站， 深圳 518031）
新浪博客
关于新时期政府定额定位与作用的探讨
《工程造价管理》2020第3期
张红标
（深圳市建设工程造价管理站， 深圳 518031）
通过对定额的构成、作用原理及其所发挥功能的分析，阐述政府定额与市场定价的关系，提出作为新时期服务社会、行业的“公共产品”，政府定额的地位与作用应当是“有限的、服务的、多元的和互动的”，应当发挥“基础、保障、协同、平台”的作用。
[关键词] 定额；政府定额；定位；作用；公共产品
Discussion
ZHANG Hongbiao, YAN Bin, CHEN Nanling, WANG Zhizhi
(Shenzhen Construction Engineering Costs Management Department, Shenzhen
Keyword:
[中图分类号] F407.9
[DOI]10.197 0/J.cnki.1008-2166.2020-03-077
一、引 言
政府行政主管部门和行业主管部门发布的各类建设工程定额（以下简称政府定额）一直在我国建设工程造价管理中发挥着主导作用，特别是在建国后至改革开放前的计划经济时期。随着改革开放及市场经济的发生、发展，特别在2003年国家发布实施建设工程工程量清单计价规范、实施工程量清单计价之后，投标人可以依照企业定额或参照政府定额进行编制，政府定额的计价依据“独揽”地位与作用开始受到动摇，随后的量价分离、综合单价、人工费单价等一系列定额的清单化、市场化改革，原有政府定额直接费固定不变的模式被打破，定额的尊严地位与定价作用受到动摇。
政府定额反映的是社会平均水平，目前是作为使用国有资金投资的建设工程招标控制价的编制依据，招标控制价又作为招标工程的最高投标限价，在发布招标文件时公布。一个反映社会平均水平的定额作为最高投标限价的定价依据，经过招投标竞争后以低于最高投标限价的水准（下浮率竞争）中标，即低于社会平均水平的水平中标，之后多数招标人又会参考以往招标控制价的下浮区间设定自己的下浮率作为最高投标限价，公布的最高投标限价一再“打折”，亦即定额的社会平均水平被一再“打折”后作为最高投标限价……待下一轮定额修编时，又以近期、现有的社会平均水平（下浮或“打折”后的水平）作为衡量来确定与控制新编定额的水平，接着又被下浮或“打折”后作为最高投标限价进行招标，一轮接一轮，一年接一年，引发恶性循环。政府定额被招标控制价绑架，成为恶性竞争的责任靶标，更成为市场决定工程造价的“最大”阻力和牵绊，反过来政府定额的真实性、严肃性和权威性更受到“市场竞争”的压力，要么是主观压低定额消耗量以适应“市场竞争”，要么是为保险起见适当高估定额消耗量以“满足”其作为最高投标限价的“使命”，不利于市场良性发展，更不利于定额的科学化管理。政府定额作为工程造价计价依据的合理性、正当性和科学性受到质疑，更一度被严重诟病，以致多方呼吁取消政府定额乃至定额计价的地步！定额来由及其本质是什么？政府定额发挥了怎样的功用？政府定额功用与市场定价相抵触吗？政府定额的定位与作用如何面对市场、面向未来？本文试以解析、论述。
二、定额来由及构成
19世纪末，被称为“科学管理之父”的美国工程师泰勒创建的“泰勒制”，通过对工人操作方法的研究，把工厂工人的工作时间分成若干组分（工序），用秒表逐一记录工人每一操作、动作及消耗的时间，分析研究，把各种最合理、有效的动作集中起来，制定出最节约工作时间的标准操作方法，并据此制定出科学的工时定额，作为衡量工作效率的尺度，形成标准工作机制。核心是制定科学的工时定额，实行标准操作方法，采用标准的工具、设备、材料[1]，实行标准化生产，以提高劳动生产率、降低成本，实行量化、精细化、科学化管理，这是定额的来由及其本质所在。定额作为企业生产管理、企业成本管理、产品成本管理的科学工具，功不可没且具有恒久生命力。建筑业生产虽不比制造业固定地点、环境、产品及标准工况、工艺、工序下工时消耗的稳定、精确与规律，但作为企业生产、施工管理尽可能量化、标准化、效能化作业原理来衡量，同样具有科学管理意义。更作为分析化、标准化、累积性的工程成本计价法，以定额标准规则、子目划分、子目消耗量，结合市场要素价格及费用形成子目单价，用作具体工程建设项目计量计价的成本估算、概算、预算功用，是入情入理的。但这里的差异在于建设生产及其产品的多样、多况、多质、多变的复杂性方面，对政府定额的使用构成挑战。
目前政府定额主要构成为：总说明（内容→作用→适用→依据→条件→关系）、建设产品细分（专业、册、章、节、子目、步距）、章计价说明及工程量计算规则（章内容、子目计价条件及换算说明、子目工程量计算规则）、定额表子目工作内容（子目施工操作规范、主要关键工序及内容）、子目单位（子目计量单位）、子目工料机构成（所用人工、材料、机械组成品种、名称、规格、单位）、子目工料机消耗量（对应子目单位下工料机构成所用消耗量）、子目工料机单价（对应工料机构成单价）、子目工料机费及其综合单价（子目人工费、材料费、机械费合计、管理费、利润、税金、综合单价、全费用单价）。详见表1。
由表1可见，政府定额对建设项目计价作业中的条目划分、列项顺序、计量计价规则、操作说明、价格费用采用等全过程作以详尽规定，实质上是工程计价的标准操作手册。以2016版《深圳市建筑工程消耗量定额》为例，其章节名称“土石方工程——地基处理与边坡支护工程——桩基础工程——砌筑工程——混凝土及钢筋混凝土工程”代表了产品的生产顺序；其子目为具体的操作内容，清晰标明了做什么（工作内容）、谁来做（实施主体）、如何做（作业方式）、做多少（计量单位）以及付出多少（人工费、材料数量、机械台班量）。
三、政府定额功用
工程计价的基本原理就在于项目的分解和组合，工程造价计价的主要思路就是将建设项目细分至最基本的构造单元，找到了适合的计量单位及当时当地的单价，就可以采取一定的计价方法，进行分部组合汇总，计算出相应的工程造价。因此，工程计价实际上是一种自下而上分部组合计价的过程。正像分子是物质中能够独立存在的相对稳定并保持该物质物理化学特性的最小单元一样，定额子目综合单价正在于它是独立于具体项目造价并保持了造价最基本内容（类、项、名、量、价、费等）的最小单元，其中的工料机种类、子项、名称、数量、价格、费用等的标准构成要素，恰似原子以一定的种类、数量、次序和排列方式结合成分子一样，以一定秩序和规矩组成了定额子目综合单价，以备各项目以各自组成和经一定调换方式形成的定额子目单价共同形成项目工程造价。
政府定额是指在正常施工条件下完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率等的数量基准。其反映的是当前工程建设的实际情况，体现工程建设的社会平均水平，它是国有资金投资工程编制投资估算、设计概算和最高投标限价的依据，对其他工程仅供参考[2]。目前我国建设工程造价管理实行的政府定额管理制，源自上世纪50年代“政府统一制定、社会全盘无误执行”的高度计划经济体制下的基本建设概预算制度。政府把国家、社会当成一个大企业，制定统一定额以细分、配置、规定、确定建设工程要素价格及项目造价，充分发挥了定额在社会发展相对薄弱、建设项目计划统配、市场全无条件下“统一、指令、严密、量价合一”[3]的计划、标定功用。
政府定额的功能不单是提供建设项目可参考的子目价格，更多在于它是社会共同的一个工程计量计价的规矩、法度与机制，同时它还是一套工具书、操作手册、教科书。由此可见，政府定额是完成合格建设产品社会平均消耗量的反映，强调的是施工过程中对资源消耗量在特定条件下的限定。通过定额消耗量乘以定额工料机参考单价形成的定额综合价格，其要素价格部分仅仅是一个编制期预装的价格模板，实际应用时可根据项目、市场实际进行调整、替代换算。即便是经换算、替代后的定额价格，也必然与市场实际成交价形成差异，正反映出项目个性或特性、企业生产效力、管理水平及市场竞争激烈程度与社会平均水平的偏差。在工程造价计量计价方面，正像一个城市的公共交通系统一样，政府定额是政府服务行业或社会的公用基础，无法实现完全点对点的贴身到位服务，要根据自身特征及需要进行补充、完善后方能完备或满足，当然还可以选用自有系统进行自主选择计价。公共交通系统是个经济、实用的城市基础设施，但永远满足不了每个人点对点的交通需求，选择部分公交加部分单车或步行，选择私家车、打的或单车、步行出行等均可为补充或替代方式。
政府定额从一开始制定的出发点或前提条件，便是针对：通用——全社会普遍或多数企业采用、成熟——技术稳定成熟、标准——技术标准齐全、稳定——计划、市场竞争充分稳定、发展——具备未来可推广或可持续发展、代表——编制样本具典型、代表性的施工工艺或工法，并且是在：标准工况工序、标准工时工效、标准班组操作、标准操作规程规范条件下一个特定地区的社会平均水平值。可见，政府定额并不具备普遍、点对点针对意义之价值，它是一个在众多特定充要条件下、综合各种代表性价值的计价标准模型。当社会生产工艺稳定、划一且经济均衡、稳定条件下，政府定额的限定性、适用性会强、会广；当社会生产工艺变动、差异且经济波动、市场成长条件下，政府定额的比照性、基准性则会浓、会重。即便在市场经济条件下，政府定额也是政府履行维护社会公正、提供公共产品（服务）职能的具体体现，其在特定条件下提供统一规矩或平台、打破信息不对称、降低社会成本或交易费用、便利企业管理、规范行业治理等方面具有重要的公共“基础设施”功用。政府定额是当时当地工艺工法、生产管理、人材机进步的技术、管理成果和智慧反映，是工程项目管理的技术经济指标和指引，是工程造价确定与控制的基础和依据。政府定额为计价而非为定价，是助力而非定力。
四、政府定额与市场定价
政府定额饱受争议的部分主要在其于市场、社会交易中子目价格的准确性、子目划分的适应性及其计量规则的灵便性方面。如前述，政府定额一路走来维持的是以生产者对产品资源耗用、管理付出、成本开支为重的计价基准功能，而市场定价则是以消费者对商品价值的认知和需求强度为重心的衡量、定价机制。两者区别与关系分析如下：
1、价格准确性
如表1示，政府定额子目综合单价是在一定时点（定额编制期）、一定要素消耗量社会平均水平、考虑一定要素消耗量幅度差、损耗（工序交接、工程检验等时间损失、材料施工损耗）平均水平、一定要素（工、料、机及管理费、利润等）市场平均价格水平、考虑典型（具地区代表性）工程规模下，加之前章所述定额编制10点前提下的价格水平。说穿了，政府定额子目综合单价水平是一个在特定模型条件下的模拟价格，不代表或不针对任何一个具体项目的具体价格。深圳自从有了自己的计价标准（1994年发布首部建设工程综合价格、至2003年发布首部建设工程消耗量标准、至2011年发布首部建设工程消耗量定额至今）那一天起，其子目综合价格的参考地位便已确立，其价格水平是计价标准编制期某时点上的一个模拟基价、牌价或估价，具体项目计价或交易定价时要根据具体项目要求、市场条件、交易主体意愿等情形进行全要素价格的自主替换、调整与取定，子目中的材料消耗量同样亦可依工艺实际进行自主调整。
建设工程造价的市场定价，是项目社会主体基于各自项目功能、质量、规模、工期及企业成本、经济利益和市场判断等的认知与需求做出自主、自愿的价格商定，当中有自身经济及社会利益的权衡，更有市场价值规律、竞争规律的作用，同时还有企业定额、计价标准及政府定额的影响。市场经济条件下，市场定价为本、为纲，为唯一决定要素。政府定额则为一种计价基准，是参照、参考依据，非唯有、唯一决定依据。由见，政府定额与市场定价并非有你无我、有我无你的矛盾关系，政府定额价格水平是一个广义的、事先的、预计的、单向的始端基础，市场定价则是一个针对特定具体对象的、事中的、即时的、双向的末端确定。定额价格为基，市场价格为准，基不等于准，准又离不开基。
2、列项适应性
政府定额列项基于工程施工的工部、工序、工法、工种、工艺、工况等生产内容分析而来，是为分析建设产品从无到有的生产过程中劳动、物料分类付出而确定的分部分项子目划分，它源于生产管理划分，以规律、规范、通用、稳定和严密为划分原则。市场定价列项则基于产品项目表征、品类、规模、功能、质量、时间等交割内容而行，是为分析建设产品从有到用的使用感受中功能、价值分部实现而确定的分部分项条目划分，源于消费体验划分，以自主、自愿、综合、适用和简明为划分原则。
由见，在工程计价列项方面，政府定额从产品成本分析、生产过程计价角度组成工程造价，市场定价从商品效用分析、交易实现评价角度构成项目价格；一个是产品的工程属性价格形成，一个是商品的交易属性价格形成。两者基础不同、视角不同、场域不同、功用不同，即便从经济学定价法来看还划分了成本导向定价法和需求导向定价法等多方式、多路径定价，何况政府定额亦非政府定价，故不能绝对讲政府定额一定要与市场对接，更不能把政府定额与市场定价混为一谈，主体、内容、对象、职能不同，定额有定额的道，市场有市场的路，其列项原则可以相互借鉴但不可以彼此替代。
3、计量灵便性
政府定额成本分析、计价基础、列项严密的特性决定了其计量规则的严谨、精到与刚性确定特质，生产消耗的“实作、实耗、实收”需要对其劳动成果的实际反映与精准度量，需要技术、理性与基准，不好有因情制宜的机变与灵动；市场定价利益谋取、竞比博弈、合同商定的特性决定了其计量规则的自愿、自主与柔性决定特质，交易商量的“逐利、迎合、求同”需要对其商品效用的价值反映与恰对衡量，需要艺术、感性与变通，不好有通行统一的固守与定则。
五、政府定额在工程计价活动中的地位与作用
我国政府定额管理机制源自计划经济幼稚期，又发达至计划经济旺盛期，随着市场经济的萌发、发展到成熟，建设产品要素价格愈发丰富、跃动，生产工艺、交易形式、建设主体意识亦愈加变化、多样、差异万象。建设项目品质从“单一、简单、稳定、固定”向着“差异、复杂、变化、多样”方向，市场从“空无、封闭、失灵、补充”向着“形成、开放、充分、主导”方向，社会从“执行、服从、被动、遵照”向着“参与、协同、主动、自主”方向，政府从“全能、权威、一元、单向”向着“有限、服务、多元、互动”方向持续转型已成定势。政府建设工程计价依据管理也宜随之演进、转变与转型，新时期政府、社会及市场在建设工程计价依据管理中的地位与作用，将由“政府主导、社会协同、市场补充”向着“市场主导、社会自主、政府服务”方向转型，见图1[5]。新时期政府定额定位及作用，宜围绕政府服务职能上予以对待与发挥，从“有限、服务、多元、互动”方面予以重新认识与作为。
1、有限
新时期市场经济发展新形势下，政府定额大而全、笨而钝的刻板特质已难以胜任以往统领行业、包打天下的“统量、定价”的地位与作用。建设项目、市场、工艺及人文社会日新月异的繁复变化，已使政府定额难以做到周全、迅捷、自上而下地引领、规治行业和社会的计价业务。不是所有项目、所有工艺、所有交易都可以编定额、采用定额来解决工程计价问题的，政府定额的职能定位应从“大而全”转向“小而实”，从多边交易定价转向单边成本计价，从全能型定额转向有限型定额，着重那些常用的、长期可持续的、稳定和规律的工艺项目进行定额测定、发布与管理，做精、做细、做实且做活，定位在有选择地部分解决工程计价问题，成为解决那些常用、规范工艺部分的工程成本计价标准——不包揽，留余地。这里，政府定额仿若城市的公交巴士，它只能提供一种方式、一定范围和一定程度且非点对点的公共交通，并不排除且须补充其他方式（步行、单车、出租车、私家车、地铁等）、其他范围和程度（点到点、点到区、区到区等、个人或集体等）的交通方式来满足各个公民的交通需求。政府定额应当是一种发挥政府提供公共基础设施作用的工程计价依据。
2、服务
市场经济条件下工程计价的主体是工程项目的交易主体及其权利当事方，亦即计价的利益主体，而非计价人员，非第三方标准，更非政府所能代替。现代社会，是一个以公民为基础的权利本位社会，宪法和法律规定了一系列公民的基本政治、经济、社会、文化权利。公民依法行使权利，是现代社会秩序与活力的个体性前提，同时各级政府保障公民权利行使的正常公共秩序和落实条件，是政府正当性和合法性的基础，也是各级政府的职责和使命[6]。政府定额应当克服以往自上而下的专家式“权威冲动”与“权力任性”，从权力本位转向权利本位，从管控管制转向包容服务，围绕为民服务，提供计价基础、助力与参照——不强制，留选择。这里，政府定额又好似政府社会医疗保险类药物购买系统，它只能提供一种基础的、经济的和保障类的药品服务，其他药物则可自愿选择、自费料理。政府定额应当是一种发挥政府提供社会医疗保障服务作用的工程计价依据。
3、多元
现代化进程是社会结构和功能不断分化的过程，分化导致了异质性社会的生成。在异质性社会中利益主体及其需求是多元且分殊的，人们无论是对物质的需求、对利益分配的规则，还是对理想社会标准的认知和判断都存在繁复的差距，由此导致价值观差异、利益冲突与矛盾纷争，使得社会选择的复杂性不断增加[7]。如此市场经济多元利益主体、多重复杂意识下劳动效能、价格选定达成共识的情形，充满着不定和差异。作为提供公共服务的一部分，政府应着力转变传统定额作为单一中心、单打独斗的工程计价依据治理格局，面对复杂社会、多样市场，实行多元、合作的协同治理模式，寻求多种社会力量合作治理，共建、共管、共享——不单干，留共治。这里，政府定额又好似采用PPP、BOT等模式建设的城市基础设施，吸收、利用社会力量参与到定额的编制、管理中来，这也正体现公共产品的非排他性治理特性。政府定额应当是一种政府发挥对社会公共事务采取协同治理作为的工程计价依据产物[8]。
4、互动
工程计价不单是技术、消耗问题，还是经济、市场问题，更是权利、利益问题。不同利益主体具有不同的利益方向与利益强度选择，市场经济正在其于多空间、多选择、多竞比、多互动中为各方主体寻求利益最大化提供了广阔空间，实现了效率、效果的双收益。政府定额是一定时期社会生产、管理水平的综合平均反映，其直通施工作业基层、具体、细致的技术、经济、价格标准内容，是一个自下而上、互利互动的现场、市场反映过程，并非行政统治、固化管理的强制规定。政府定额不应有包办替代的管治思维，社会也不宜有等待依赖的服从心态。基于有限、服务的功能角色，政府定额应主动松绑、放权，给市场、社会留足自决、生机与互动的空间，社会更宜有独立、专业、自主、自动的定额编制、管理的参与意识，搭建一个开放的公共定额互动管理平台（以定额序列作为工作对象，以不断编制、研制新定额子目作为目标和方向，并以定额编制、发布、应用、咨询等过程作为协调机制的知识和技术活动系统[9]，并使政府定额与企业定额、社会组织及个人形成互融、互动、互促的开放治理平台）——不单向，留弹性。这里，政府定额可像是城市治安管理中的公共安全警务服务平台，公安职能与企业、社区、私人的保安服务——企安、区安、私安职能形成各司其职、互融互动的城市治安管理体系。政府定额应当是一种政府发挥对社会公共事务采取平台互动作为的工程计价依据产物。
六、结论与展望
本文的讨论让我们重新回顾了一下定额、政府定额的本质功用，随着市场经济的扩展与深入，丰富、差异化的建设产品设计、生产、交易方式会层出不穷，市场决定工程造价已然成势，分项、分设、分工、分市的建设、交割形式令到政府定额愈加需要界定其应用条件、功能边界及其价值空间。文中提出的“不包揽、不强制、不单干、不单向”的管理定位，使政府定额可以在提供基础的、必要的公共服务方面能有自身坚实的立足之地及其管理理论依据——着重于通用的、成熟的、标准的、稳定的项目、设计、工艺、工法；而“留余地、留选择、留共治、留弹性”的管理作为，则使政府定额与市场选择、社会自决更宜保持相应合理的、可选的互补、相替的协同关系，以使政府定额更专注于发挥其“基础、保障、协同、平台”的功用与作为。随着时代的变迁，社会、经济的发展，项目的差异化、复杂性和变化度会愈为扩大和加深，市场的充分度、透明性和公开化亦愈加增强和提升，而政府定额于其中的简化、积累、标准、指南与参照作用则会愈显必要与加强。
总之，定额、政府定额诞生于企业科学管理、政府公共管理，理有其源，用有其据。工程计价、市场定价总要落归到生产、交易实际，单有个性，单认差异，没有基础，没有反映，总要增加（交易）成本；没有保障，没有基准，总要增添（商务）摩擦与阻隔……政府有义务在维护社会公正、提供公共产品（服务）、扶助行业贫弱方面履行其应尽职责，政府定额无论是在政府投资的确定与控制中，还是在社会资本的合理出入确认与把控中，理应发挥其应有的作用，其定位与作用随市场、社会的发展亦仍是在不断变化和发展的，还需政府、社会各界在计价理论与实践中来共同观察、研究与认识。
2、展望
即将进入21世纪20年代的中国经济处在谋求高质量、重市场发展的新阶段，研究如何走出以往脱贫式、重统一的工程计价发展模式与阶段，已现紧迫。在社会主义市场经济体制下，如何激发市场活力、激活社会潜力又发挥政府积极作用，是难点也是重点。本文以新时期政府定额应有的定位与作用作了简要总结与分析，但单单依靠定额的如此定位与作用，距离满足新时期建设工程高质量、重市场发展的计价依据要求还远不够，未来仍需就以下方面问题探索与实践工程计价依据的改革：
（1）政府定额的灵活性问题。高质量要求有高标准的定额计价功能，目前仅以社会平均水平的消耗量作为计价标准，难以满足建设工程高质量要求的计价需求；重市场要求有便于竞争、容许差异的定额计价功用，目前单一定则、定尺、定量、定价的计价标准只能发挥有限的、基准的作用，无法“以一当十”地适应市场发展形势。探讨定额在要素消耗的品、质、量、价方面灵活机动地调整、运用，做到品可换、质可调、量可变、价可动，是定额生命力之所系。
（2）政府定额的多源性问题。政府定额的基础、保障作用不可或缺，然而政府定额的有限、单一性使得单靠政府定额作为计价依据已无法应对新时期的计价需求，社会计价主体应当建立自己的企业定额体系、项目定额体系等，实质上在国际惯例清单计价中的项目综合单价及其分析表同样是一种定额指标，发挥着定额标准单价的功能。利用大数据、信息化来搜集、分析、整理典型建设项目中的典型清单项目综合单价，建立适应自身企业、项目、当地政府定额的清单项目综合单价（无论有无工料机构成），形成区分建设功能、规模、质量、工期、建设主体、发承包方式等的定额或清单项目单价体系，是定额多源、活力之所依。
（3）政府定额的拘束性问题。定额计价无以万能，更无以独揽，更广大的市场调配、社会自主、交易信息、成交数据有待挖掘、有待规整。本文分析了政府定额计价与市场定价的联系与区别，得出了随着市场的繁荣发展与社会的成熟发育，政府定额在工程项目计价中的决定性分量势必减弱（见图1），让渡给市场、社会决定的分量会扩大、增强，贴市场、循交易、拓空间、近人性（非成本、非技术决定）的计价依据应有更丰富、更多彩的选择，市场化、信息化、国际化、法制化的计价依据管理趋向势成必然，技术在进步，项目在变化，市场在充分，社会在发育，智能设计、智慧管理，数据经济、数字造价[10]......工程计价需要持续创新、长期进化，改革信念不能放松，改革意志必须坚定。
参考文献
[1]张红标. 建设工程定额再认知[S]. 工程造价管理, 2014,( 6) : 41～42.
[2]中华人民共和国住房和城乡建设部. 建设工程定额管理办法[S]. 北京，2015.12.
[3]武振. 建筑产品价格形成方式研究[D]. 博士学位论文, 天津大学, 2004.6.
[4]张红标. 关于建设工程工程量清单计价规范的探讨[S]. 工程造价管理, 2018,( 6) : 24～29.
[5]张红标. 建设工程计价依据管理转型思考[S]. 建筑经济, 2013,(7) : 8～10.
[6]周少来. 基层治理的难点怎么解——从“微信‘吐槽’被拘”看基层治理现代化[S]. 人民论坛, 2019,(1) : 70～71.
[7]孙柏瑛. 开放性、社会建构与基层政府社会治理创新[S]. 行政科学论坛, 2014,(8) : 10～15.
[8]张红标，曾华华，王兴文，夏石泉. 工程造价计价依据转型管理架构研究——基于政府、市场与社会的角色与关系[S]. 建筑经济, 2013,(9) : 5～10.
[9]路风. 论产品开发平台[S]. 管理世界, 2018,(8) : 106～129.
[10]王玮.
2019年6月《深圳市城市地下综合管廊工程消耗量定额》编制启动会
[关键词] 定额；政府定额；定位；作用；公共产品
Discussion
ZHANG Hongbiao, YAN Bin, CHEN Nanling, WANG Zhizhi
(Shenzhen Construction Engineering Costs Management Department, Shenzhen
Keyword:
[中图分类号] F407.9
[DOI]10.197 0/J.cnki.1008-2166.2020-03-077
一、引 言
政府行政主管部门和行业主管部门发布的各类建设工程定额（以下简称政府定额）一直在我国建设工程造价管理中发挥着主导作用，特别是在建国后至改革开放前的计划经济时期。随着改革开放及市场经济的发生、发展，特别在2003年国家发布实施建设工程工程量清单计价规范、实施工程量清单计价之后，投标人可以依照企业定额或参照政府定额进行编制，政府定额的计价依据“独揽”地位与作用开始受到动摇，随后的量价分离、综合单价、人工费单价等一系列定额的清单化、市场化改革，原有政府定额直接费固定不变的模式被打破，定额的尊严地位与定价作用受到动摇。
政府定额反映的是社会平均水平，目前是作为使用国有资金投资的建设工程招标控制价的编制依据，招标控制价又作为招标工程的最高投标限价，在发布招标文件时公布。一个反映社会平均水平的定额作为最高投标限价的定价依据，经过招投标竞争后以低于最高投标限价的水准（下浮率竞争）中标，即低于社会平均水平的水平中标，之后多数招标人又会参考以往招标控制价的下浮区间设定自己的下浮率作为最高投标限价，公布的最高投标限价一再“打折”，亦即定额的社会平均水平被一再“打折”后作为最高投标限价……待下一轮定额修编时，又以近期、现有的社会平均水平（下浮或“打折”后的水平）作为衡量来确定与控制新编定额的水平，接着又被下浮或“打折”后作为最高投标限价进行招标，一轮接一轮，一年接一年，引发恶性循环。政府定额被招标控制价绑架，成为恶性竞争的责任靶标，更成为市场决定工程造价的“最大”阻力和牵绊，反过来政府定额的真实性、严肃性和权威性更受到“市场竞争”的压力，要么是主观压低定额消耗量以适应“市场竞争”，要么是为保险起见适当高估定额消耗量以“满足”其作为最高投标限价的“使命”，不利于市场良性发展，更不利于定额的科学化管理。政府定额作为工程造价计价依据的合理性、正当性和科学性受到质疑，更一度被严重诟病，以致多方呼吁取消政府定额乃至定额计价的地步！定额来由及其本质是什么？政府定额发挥了怎样的功用？政府定额功用与市场定价相抵触吗？政府定额的定位与作用如何面对市场、面向未来？本文试以解析、论述。
二、定额来由及构成
19世纪末，被称为“科学管理之父”的美国工程师泰勒创建的“泰勒制”，通过对工人操作方法的研究，把工厂工人的工作时间分成若干组分（工序），用秒表逐一记录工人每一操作、动作及消耗的时间，分析研究，把各种最合理、有效的动作集中起来，制定出最节约工作时间的标准操作方法，并据此制定出科学的工时定额，作为衡量工作效率的尺度，形成标准工作机制。核心是制定科学的工时定额，实行标准操作方法，采用标准的工具、设备、材料[1]，实行标准化生产，以提高劳动生产率、降低成本，实行量化、精细化、科学化管理，这是定额的来由及其本质所在。定额作为企业生产管理、企业成本管理、产品成本管理的科学工具，功不可没且具有恒久生命力。建筑业生产虽不比制造业固定地点、环境、产品及标准工况、工艺、工序下工时消耗的稳定、精确与规律，但作为企业生产、施工管理尽可能量化、标准化、效能化作业原理来衡量，同样具有科学管理意义。更作为分析化、标准化、累积性的工程成本计价法，以定额标准规则、子目划分、子目消耗量，结合市场要素价格及费用形成子目单价，用作具体工程建设项目计量计价的成本估算、概算、预算功用，是入情入理的。但这里的差异在于建设生产及其产品的多样、多况、多质、多变的复杂性方面，对政府定额的使用构成挑战。
目前政府定额主要构成为：总说明（内容→作用→适用→依据→条件→关系）、建设产品细分（专业、册、章、节、子目、步距）、章计价说明及工程量计算规则（章内容、子目计价条件及换算说明、子目工程量计算规则）、定额表子目工作内容（子目施工操作规范、主要关键工序及内容）、子目单位（子目计量单位）、子目工料机构成（所用人工、材料、机械组成品种、名称、规格、单位）、子目工料机消耗量（对应子目单位下工料机构成所用消耗量）、子目工料机单价（对应工料机构成单价）、子目工料机费及其综合单价（子目人工费、材料费、机械费合计、管理费、利润、税金、综合单价、全费用单价）。详见表1。
由表1可见，政府定额对建设项目计价作业中的条目划分、列项顺序、计量计价规则、操作说明、价格费用采用等全过程作以详尽规定，实质上是工程计价的标准操作手册。以2016版《深圳市建筑工程消耗量定额》为例，其章节名称“土石方工程——地基处理与边坡支护工程——桩基础工程——砌筑工程——混凝土及钢筋混凝土工程”代表了产品的生产顺序；其子目为具体的操作内容，清晰标明了做什么（工作内容）、谁来做（实施主体）、如何做（作业方式）、做多少（计量单位）以及付出多少（人工费、材料数量、机械台班量）。
三、政府定额功用
工程计价的基本原理就在于项目的分解和组合，工程造价计价的主要思路就是将建设项目细分至最基本的构造单元，找到了适合的计量单位及当时当地的单价，就可以采取一定的计价方法，进行分部组合汇总，计算出相应的工程造价。因此，工程计价实际上是一种自下而上分部组合计价的过程。正像分子是物质中能够独立存在的相对稳定并保持该物质物理化学特性的最小单元一样，定额子目综合单价正在于它是独立于具体项目造价并保持了造价最基本内容（类、项、名、量、价、费等）的最小单元，其中的工料机种类、子项、名称、数量、价格、费用等的标准构成要素，恰似原子以一定的种类、数量、次序和排列方式结合成分子一样，以一定秩序和规矩组成了定额子目综合单价，以备各项目以各自组成和经一定调换方式形成的定额子目单价共同形成项目工程造价。
政府定额是指在正常施工条件下完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率等的数量基准。其反映的是当前工程建设的实际情况，体现工程建设的社会平均水平，它是国有资金投资工程编制投资估算、设计概算和最高投标限价的依据，对其他工程仅供参考[2]。目前我国建设工程造价管理实行的政府定额管理制，源自上世纪50年代“政府统一制定、社会全盘无误执行”的高度计划经济体制下的基本建设概预算制度。政府把国家、社会当成一个大企业，制定统一定额以细分、配置、规定、确定建设工程要素价格及项目造价，充分发挥了定额在社会发展相对薄弱、建设项目计划统配、市场全无条件下“统一、指令、严密、量价合一”[3]的计划、标定功用。
政府定额的功能不单是提供建设项目可参考的子目价格，更多在于它是社会共同的一个工程计量计价的规矩、法度与机制，同时它还是一套工具书、操作手册、教科书。由此可见，政府定额是完成合格建设产品社会平均消耗量的反映，强调的是施工过程中对资源消耗量在特定条件下的限定。通过定额消耗量乘以定额工料机参考单价形成的定额综合价格，其要素价格部分仅仅是一个编制期预装的价格模板，实际应用时可根据项目、市场实际进行调整、替代换算。即便是经换算、替代后的定额价格，也必然与市场实际成交价形成差异，正反映出项目个性或特性、企业生产效力、管理水平及市场竞争激烈程度与社会平均水平的偏差。在工程造价计量计价方面，正像一个城市的公共交通系统一样，政府定额是政府服务行业或社会的公用基础，无法实现完全点对点的贴身到位服务，要根据自身特征及需要进行补充、完善后方能完备或满足，当然还可以选用自有系统进行自主选择计价。公共交通系统是个经济、实用的城市基础设施，但永远满足不了每个人点对点的交通需求，选择部分公交加部分单车或步行，选择私家车、打的或单车、步行出行等均可为补充或替代方式。
政府定额从一开始制定的出发点或前提条件，便是针对：通用——全社会普遍或多数企业采用、成熟——技术稳定成熟、标准——技术标准齐全、稳定——计划、市场竞争充分稳定、发展——具备未来可推广或可持续发展、代表——编制样本具典型、代表性的施工工艺或工法，并且是在：标准工况工序、标准工时工效、标准班组操作、标准操作规程规范条件下一个特定地区的社会平均水平值。可见，政府定额并不具备普遍、点对点针对意义之价值，它是一个在众多特定充要条件下、综合各种代表性价值的计价标准模型。当社会生产工艺稳定、划一且经济均衡、稳定条件下，政府定额的限定性、适用性会强、会广；当社会生产工艺变动、差异且经济波动、市场成长条件下，政府定额的比照性、基准性则会浓、会重。即便在市场经济条件下，政府定额也是政府履行维护社会公正、提供公共产品（服务）职能的具体体现，其在特定条件下提供统一规矩或平台、打破信息不对称、降低社会成本或交易费用、便利企业管理、规范行业治理等方面具有重要的公共“基础设施”功用。政府定额是当时当地工艺工法、生产管理、人材机进步的技术、管理成果和智慧反映，是工程项目管理的技术经济指标和指引，是工程造价确定与控制的基础和依据。政府定额为计价而非为定价，是助力而非定力。
四、政府定额与市场定价
政府定额饱受争议的部分主要在其于市场、社会交易中子目价格的准确性、子目划分的适应性及其计量规则的灵便性方面。如前述，政府定额一路走来维持的是以生产者对产品资源耗用、管理付出、成本开支为重的计价基准功能，而市场定价则是以消费者对商品价值的认知和需求强度为重心的衡量、定价机制。两者区别与关系分析如下：
1、价格准确性
如表1示，政府定额子目综合单价是在一定时点（定额编制期）、一定要素消耗量社会平均水平、考虑一定要素消耗量幅度差、损耗（工序交接、工程检验等时间损失、材料施工损耗）平均水平、一定要素（工、料、机及管理费、利润等）市场平均价格水平、考虑典型（具地区代表性）工程规模下，加之前章所述定额编制10点前提下的价格水平。说穿了，政府定额子目综合单价水平是一个在特定模型条件下的模拟价格，不代表或不针对任何一个具体项目的具体价格。深圳自从有了自己的计价标准（1994年发布首部建设工程综合价格、至2003年发布首部建设工程消耗量标准、至2011年发布首部建设工程消耗量定额至今）那一天起，其子目综合价格的参考地位便已确立，其价格水平是计价标准编制期某时点上的一个模拟基价、牌价或估价，具体项目计价或交易定价时要根据具体项目要求、市场条件、交易主体意愿等情形进行全要素价格的自主替换、调整与取定，子目中的材料消耗量同样亦可依工艺实际进行自主调整。
建设工程造价的市场定价，是项目社会主体基于各自项目功能、质量、规模、工期及企业成本、经济利益和市场判断等的认知与需求做出自主、自愿的价格商定，当中有自身经济及社会利益的权衡，更有市场价值规律、竞争规律的作用，同时还有企业定额、计价标准及政府定额的影响。市场经济条件下，市场定价为本、为纲，为唯一决定要素。政府定额则为一种计价基准，是参照、参考依据，非唯有、唯一决定依据。由见，政府定额与市场定价并非有你无我、有我无你的矛盾关系，政府定额价格水平是一个广义的、事先的、预计的、单向的始端基础，市场定价则是一个针对特定具体对象的、事中的、即时的、双向的末端确定。定额价格为基，市场价格为准，基不等于准，准又离不开基。
2、列项适应性
政府定额列项基于工程施工的工部、工序、工法、工种、工艺、工况等生产内容分析而来，是为分析建设产品从无到有的生产过程中劳动、物料分类付出而确定的分部分项子目划分，它源于生产管理划分，以规律、规范、通用、稳定和严密为划分原则。市场定价列项则基于产品项目表征、品类、规模、功能、质量、时间等交割内容而行，是为分析建设产品从有到用的使用感受中功能、价值分部实现而确定的分部分项条目划分，源于消费体验划分，以自主、自愿、综合、适用和简明为划分原则。
由见，在工程计价列项方面，政府定额从产品成本分析、生产过程计价角度组成工程造价，市场定价从商品效用分析、交易实现评价角度构成项目价格；一个是产品的工程属性价格形成，一个是商品的交易属性价格形成。两者基础不同、视角不同、场域不同、功用不同，即便从经济学定价法来看还划分了成本导向定价法和需求导向定价法等多方式、多路径定价，何况政府定额亦非政府定价，故不能绝对讲政府定额一定要与市场对接，更不能把政府定额与市场定价混为一谈，主体、内容、对象、职能不同，定额有定额的道，市场有市场的路，其列项原则可以相互借鉴但不可以彼此替代。
3、计量灵便性
政府定额成本分析、计价基础、列项严密的特性决定了其计量规则的严谨、精到与刚性确定特质，生产消耗的“实作、实耗、实收”需要对其劳动成果的实际反映与精准度量，需要技术、理性与基准，不好有因情制宜的机变与灵动；市场定价利益谋取、竞比博弈、合同商定的特性决定了其计量规则的自愿、自主与柔性决定特质，交易商量的“逐利、迎合、求同”需要对其商品效用的价值反映与恰对衡量，需要艺术、感性与变通，不好有通行统一的固守与定则。
五、政府定额在工程计价活动中的地位与作用
我国政府定额管理机制源自计划经济幼稚期，又发达至计划经济旺盛期，随着市场经济的萌发、发展到成熟，建设产品要素价格愈发丰富、跃动，生产工艺、交易形式、建设主体意识亦愈加变化、多样、差异万象。建设项目品质从“单一、简单、稳定、固定”向着“差异、复杂、变化、多样”方向，市场从“空无、封闭、失灵、补充”向着“形成、开放、充分、主导”方向，社会从“执行、服从、被动、遵照”向着“参与、协同、主动、自主”方向，政府从“全能、权威、一元、单向”向着“有限、服务、多元、互动”方向持续转型已成定势。政府建设工程计价依据管理也宜随之演进、转变与转型，新时期政府、社会及市场在建设工程计价依据管理中的地位与作用，将由“政府主导、社会协同、市场补充”向着“市场主导、社会自主、政府服务”方向转型，见图1[5]。新时期政府定额定位及作用，宜围绕政府服务职能上予以对待与发挥，从“有限、服务、多元、互动”方面予以重新认识与作为。
1、有限
新时期市场经济发展新形势下，政府定额大而全、笨而钝的刻板特质已难以胜任以往统领行业、包打天下的“统量、定价”的地位与作用。建设项目、市场、工艺及人文社会日新月异的繁复变化，已使政府定额难以做到周全、迅捷、自上而下地引领、规治行业和社会的计价业务。不是所有项目、所有工艺、所有交易都可以编定额、采用定额来解决工程计价问题的，政府定额的职能定位应从“大而全”转向“小而实”，从多边交易定价转向单边成本计价，从全能型定额转向有限型定额，着重那些常用的、长期可持续的、稳定和规律的工艺项目进行定额测定、发布与管理，做精、做细、做实且做活，定位在有选择地部分解决工程计价问题，成为解决那些常用、规范工艺部分的工程成本计价标准——不包揽，留余地。这里，政府定额仿若城市的公交巴士，它只能提供一种方式、一定范围和一定程度且非点对点的公共交通，并不排除且须补充其他方式（步行、单车、出租车、私家车、地铁等）、其他范围和程度（点到点、点到区、区到区等、个人或集体等）的交通方式来满足各个公民的交通需求。政府定额应当是一种发挥政府提供公共基础设施作用的工程计价依据。
2、服务
市场经济条件下工程计价的主体是工程项目的交易主体及其权利当事方，亦即计价的利益主体，而非计价人员，非第三方标准，更非政府所能代替。现代社会，是一个以公民为基础的权利本位社会，宪法和法律规定了一系列公民的基本政治、经济、社会、文化权利。公民依法行使权利，是现代社会秩序与活力的个体性前提，同时各级政府保障公民权利行使的正常公共秩序和落实条件，是政府正当性和合法性的基础，也是各级政府的职责和使命[6]。政府定额应当克服以往自上而下的专家式“权威冲动”与“权力任性”，从权力本位转向权利本位，从管控管制转向包容服务，围绕为民服务，提供计价基础、助力与参照——不强制，留选择。这里，政府定额又好似政府社会医疗保险类药物购买系统，它只能提供一种基础的、经济的和保障类的药品服务，其他药物则可自愿选择、自费料理。政府定额应当是一种发挥政府提供社会医疗保障服务作用的工程计价依据。
3、多元
现代化进程是社会结构和功能不断分化的过程，分化导致了异质性社会的生成。在异质性社会中利益主体及其需求是多元且分殊的，人们无论是对物质的需求、对利益分配的规则，还是对理想社会标准的认知和判断都存在繁复的差距，由此导致价值观差异、利益冲突与矛盾纷争，使得社会选择的复杂性不断增加[7]。如此市场经济多元利益主体、多重复杂意识下劳动效能、价格选定达成共识的情形，充满着不定和差异。作为提供公共服务的一部分，政府应着力转变传统定额作为单一中心、单打独斗的工程计价依据治理格局，面对复杂社会、多样市场，实行多元、合作的协同治理模式，寻求多种社会力量合作治理，共建、共管、共享——不单干，留共治。这里，政府定额又好似采用PPP、BOT等模式建设的城市基础设施，吸收、利用社会力量参与到定额的编制、管理中来，这也正体现公共产品的非排他性治理特性。政府定额应当是一种政府发挥对社会公共事务采取协同治理作为的工程计价依据产物[8]。
4、互动
工程计价不单是技术、消耗问题，还是经济、市场问题，更是权利、利益问题。不同利益主体具有不同的利益方向与利益强度选择，市场经济正在其于多空间、多选择、多竞比、多互动中为各方主体寻求利益最大化提供了广阔空间，实现了效率、效果的双收益。政府定额是一定时期社会生产、管理水平的综合平均反映，其直通施工作业基层、具体、细致的技术、经济、价格标准内容，是一个自下而上、互利互动的现场、市场反映过程，并非行政统治、固化管理的强制规定。政府定额不应有包办替代的管治思维，社会也不宜有等待依赖的服从心态。基于有限、服务的功能角色，政府定额应主动松绑、放权，给市场、社会留足自决、生机与互动的空间，社会更宜有独立、专业、自主、自动的定额编制、管理的参与意识，搭建一个开放的公共定额互动管理平台（以定额序列作为工作对象，以不断编制、研制新定额子目作为目标和方向，并以定额编制、发布、应用、咨询等过程作为协调机制的知识和技术活动系统[9]，并使政府定额与企业定额、社会组织及个人形成互融、互动、互促的开放治理平台）——不单向，留弹性。这里，政府定额可像是城市治安管理中的公共安全警务服务平台，公安职能与企业、社区、私人的保安服务——企安、区安、私安职能形成各司其职、互融互动的城市治安管理体系。政府定额应当是一种政府发挥对社会公共事务采取平台互动作为的工程计价依据产物。
六、结论与展望
本文的讨论让我们重新回顾了一下定额、政府定额的本质功用，随着市场经济的扩展与深入，丰富、差异化的建设产品设计、生产、交易方式会层出不穷，市场决定工程造价已然成势，分项、分设、分工、分市的建设、交割形式令到政府定额愈加需要界定其应用条件、功能边界及其价值空间。文中提出的“不包揽、不强制、不单干、不单向”的管理定位，使政府定额可以在提供基础的、必要的公共服务方面能有自身坚实的立足之地及其管理理论依据——着重于通用的、成熟的、标准的、稳定的项目、设计、工艺、工法；而“留余地、留选择、留共治、留弹性”的管理作为，则使政府定额与市场选择、社会自决更宜保持相应合理的、可选的互补、相替的协同关系，以使政府定额更专注于发挥其“基础、保障、协同、平台”的功用与作为。随着时代的变迁，社会、经济的发展，项目的差异化、复杂性和变化度会愈为扩大和加深，市场的充分度、透明性和公开化亦愈加增强和提升，而政府定额于其中的简化、积累、标准、指南与参照作用则会愈显必要与加强。
总之，定额、政府定额诞生于企业科学管理、政府公共管理，理有其源，用有其据。工程计价、市场定价总要落归到生产、交易实际，单有个性，单认差异，没有基础，没有反映，总要增加（交易）成本；没有保障，没有基准，总要增添（商务）摩擦与阻隔……政府有义务在维护社会公正、提供公共产品（服务）、扶助行业贫弱方面履行其应尽职责，政府定额无论是在政府投资的确定与控制中，还是在社会资本的合理出入确认与把控中，理应发挥其应有的作用，其定位与作用随市场、社会的发展亦仍是在不断变化和发展的，还需政府、社会各界在计价理论与实践中来共同观察、研究与认识。
2、展望
即将进入21世纪20年代的中国经济处在谋求高质量、重市场发展的新阶段，研究如何走出以往脱贫式、重统一的工程计价发展模式与阶段，已现紧迫。在社会主义市场经济体制下，如何激发市场活力、激活社会潜力又发挥政府积极作用，是难点也是重点。本文以新时期政府定额应有的定位与作用作了简要总结与分析，但单单依靠定额的如此定位与作用，距离满足新时期建设工程高质量、重市场发展的计价依据要求还远不够，未来仍需就以下方面问题探索与实践工程计价依据的改革：
（1）政府定额的灵活性问题。高质量要求有高标准的定额计价功能，目前仅以社会平均水平的消耗量作为计价标准，难以满足建设工程高质量要求的计价需求；重市场要求有便于竞争、容许差异的定额计价功用，目前单一定则、定尺、定量、定价的计价标准只能发挥有限的、基准的作用，无法“以一当十”地适应市场发展形势。探讨定额在要素消耗的品、质、量、价方面灵活机动地调整、运用，做到品可换、质可调、量可变、价可动，是定额生命力之所系。
（2）政府定额的多源性问题。政府定额的基础、保障作用不可或缺，然而政府定额的有限、单一性使得单靠政府定额作为计价依据已无法应对新时期的计价需求，社会计价主体应当建立自己的企业定额体系、项目定额体系等，实质上在国际惯例清单计价中的项目综合单价及其分析表同样是一种定额指标，发挥着定额标准单价的功能。利用大数据、信息化来搜集、分析、整理典型建设项目中的典型清单项目综合单价，建立适应自身企业、项目、当地政府定额的清单项目综合单价（无论有无工料机构成），形成区分建设功能、规模、质量、工期、建设主体、发承包方式等的定额或清单项目单价体系，是定额多源、活力之所依。
（3）政府定额的拘束性问题。定额计价无以万能，更无以独揽，更广大的市场调配、社会自主、交易信息、成交数据有待挖掘、有待规整。本文分析了政府定额计价与市场定价的联系与区别，得出了随着市场的繁荣发展与社会的成熟发育，政府定额在工程项目计价中的决定性分量势必减弱（见图1），让渡给市场、社会决定的分量会扩大、增强，贴市场、循交易、拓空间、近人性（非成本、非技术决定）的计价依据应有更丰富、更多彩的选择，市场化、信息化、国际化、法制化的计价依据管理趋向势成必然，技术在进步，项目在变化，市场在充分，社会在发育，智能设计、智慧管理，数据经济、数字造价[10]......工程计价需要持续创新、长期进化，改革信念不能放松，改革意志必须坚定。
参考文献
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2019年6月《深圳市城市地下综合管廊工程消耗量定额》编制启动会