最高法判例：违法强拆集体土地上房屋可采用“实物+货币”相结合的方式进行赔偿
2022-09-12 08:49阅读：
李长明，北京资深律师，从事律师工作35年，手机13910101478。
裁判要点
违法强拆集体土地上房屋引发的行政赔偿纠纷，可以参照补偿安置方案，考虑被拆迁人原有的居住条件、房地产价格和相关补偿标准的变化、涉案项目安置情况等因素，采用“安置房赔偿+货币赔偿”相结合的方式进行赔偿。对符合产权调换的被拆除房屋面积，参照补偿安置方案进行安置房赔偿，安置房的价值会随着房地产市场的整体状况而波动，能够反映现阶段周边房地产的市场价格；对超出产权调换的被拆除房屋面积以及其他相关损失，参照补偿安置方案及当地补偿政策进行货币赔偿，全面、合理地确定各项赔偿价值，适当给予被拆迁人的照顾与安排。
这样以适当方式确定赔偿标准，能够区分与国有土地上房屋征收补偿的差异，有效保障被拆迁人的赔偿权益得以实现。确保被拆迁人获得的赔偿不低于其应得的拆迁安置补偿利益，确保被拆迁人原有生活水平不降低、实际居住权益得到充分保障，确保与同片区其他被拆迁人、当地类似项目的补偿保持连续性、一致性和公平性。
（值得注意的是，单一采用货币赔偿，有时存在弊端，需要进行利益衡量。这是因为，若参照补偿安置方案规定的集体土地上房屋重置标准确定赔偿金额，往往数额偏低，时隔多年可能难以保障被拆迁人购买到与之前相当的房屋，难以保障其居住权；若参照现阶段周边房地产市场价格确定赔偿金额，易与国有土地上房屋征收补偿标准混淆，往往数额远高于其他村民获得的补偿金额，不仅会对其他村民造成不公，而且会侵害整个片区的补偿安置秩序。）
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行赔申1529号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马继忠，男，1955年12月13日出生，汉族，住山东省济南市市中区。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市市中区人民政府。住所地：山东省济南市市中区经八路122号。
法定代表人：翟立波，该区人民政府区长。
再审申请人马继忠因诉山东省济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终125号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
马继忠申请再审称，一、二审判决认定事实、适用法律有误，将违法的补偿标准作为本案的赔偿标准，对房屋价值赔偿数额、临时安置费和搬迁费数额认定错误，未释明由市中区政府申请对案涉房屋进行评估，应当支持其主张的物品损失、停产停业、律师费、差旅费、精神损失等赔偿请求。请求撤销一、二审判决，依法改判支持其主张的房屋损失和物品损失等。
本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，市中区政府拆除案涉房屋的行为已被生效判决确认违法,其应当承担相应的赔偿责任。马继忠系山东省济南市市中区陡沟街道办事处岳而村（以下简称岳而村）集体经济组织成员，案涉房屋原系岳而庄村集体土地上房屋，按照公平原则,马继忠应得的赔偿至少应不低于集体土地上房屋拆迁安置应得的补偿。一审法院参照《二环西路高架南延工程村民宅基地房屋拆迁安置明白纸》的规定，判决市中区政府在案涉建设项目安置区内为马继忠提供235平方米的安置住房，对案涉房屋超出每人40平方米部分参照判决作出时的最新补偿标准按1050元每平方米计算，赔偿马继忠631522.5元。马继忠主张应对案涉房屋及附属物参照周边房地产市场价格赔偿缺乏法律依据，一、二审法院不予支持并无不当。为确保马继忠因违法强拆获得的赔偿不低于依法征收应获得的补偿，一审法院酌情对临时安置费和搬迁费的标准予以调高，判决赔偿马继忠临时安置费168000元、搬迁费7000元，亦无不当。马继忠其他再审请求与其在原审中提出的请求一致，一、二审法院已经充分回应，本院不再赘述。
综上，马继忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人马继忠的再审申请。
审判长 于 泓
审判员 朱宏伟
审判员 仝 蕾
二〇二一年三月二十三日
法官助理 唐斯斯
书记员 余艺苑
山东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2019）鲁行赔终125号
上诉人（原审原告）马继忠，男，1955年12月13日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。
法定代表人谢堃，区长。
委托代理人李元杰。
马继忠诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政赔偿一案，马继忠、市中区政府不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行赔初95号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告马继忠系济南市市中区陡沟街道办事处岳而村集体经济组织成员，在该村有房屋一处，房屋所有权证为济房房字第0××7号，权利人为原告马继忠，证载建筑面积226.19平方米，混合结构二层，用途为商业。
该涉案房屋位于济南市××路××南延工程占地范围内。2014年10月，济南市市中区重点道路工程指挥部、二环西路南延建设工程办公室于作出《二环西路高架南延工程村民宅基地房屋拆迁安置明白纸》（简称《明白纸》），主要内容是：1、村民宅基地房屋安置方式为建设高层楼房集中安置，安置面积以道路实际占用拆迁面积为依据，同时参照被拆迁人户籍人口数、实际居住人数。安置房在充分考虑公共面积分摊的情况下，按47平方米每人安置；2、对村民宅基地房屋补偿：扣除40平方米每人作为安置的面积，原住房面积超出40平方米每人的，超出部分按照鲁价费发［2008］178号确定的补偿标准补偿，原住房面积不足40平方米每人的按照750元每平方米补足；非本村经济组织成员，所拆房屋为唯一住房的，由被安置人按照高于房屋建设成本价低于房屋市场价格购买；3、自旧房交房之日起，至安置房建成交房之日止，期间发放过渡费，过渡期计划为3年，过渡安置费按照520元每月每人的标准执行，搬家费按照200元每人的标准执行，一人户按照300元每人的标准执行，房屋交付之日，停止发放安置费；4、地上物补偿标准为：砖混房屋每平方米750元，砖木结构每平方米650元，简易结构房屋（含禽舍、彩钢板房）每平方米200元，各类院墙每平方米100元，特殊结构的房屋可根据实际情况报指挥部拆迁安置组集体研究，其他附属物参照鲁价费发［2008］178号文件政策执行；5、对在11月30日前完成协议签订并搬迁的二层以上砖混结构房屋，按照150元每平方米给予奖励，超过规定期限的，由办事处另行研究。
济南新润达测绘有限公司对涉案房屋及附属物情况进行了现场勘测，确认涉案房屋为有证住宅，用途商业，砖混结构房屋三层801.45平方米；附属物包括：手压井2眼、化粪池2.71立方米、水泥地面105.3平方米、（胸径5-10cm）乔木1棵、下水道（PVC管）26.92米。
2014年4月15日，济南市人民政府作出济拟征公告[2014]127号《拟征收土地公告》，2015年6月14日，山东省人民政府作出鲁政土字[2015]714号《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》，同意征收包括岳而村在内的土地64.6382公顷，2015年7月9日，济南市人民政府作出济征公告[2015]215号《征收土地公告》，将鲁政土字[2015]714号批复予以公告，2014年10月14日，济南市国土资源局作出（2014）149号《关于岳而村拟征收土地补偿安置方案》，2014年10月18日，济南市国土资源局市中分局、济南市市中区陡沟街道办事处岳而村民委员会、济南市市中区国有资产运营有限公司、济南市市中区人力资源和社会保障局共同签订《土地征收补偿安置协议》。2016年6月1日，原告的房屋被拆除。原告对拆除其房屋的行为不服，以市中区政府为被告向原审法院提起行政诉讼。2016年11月22日，原审法院作出（2016）鲁01行初425号行政判决，确认市中区政府拆除原告房屋的行为违法，判令被告市中区政府赔偿原告财产损失25000元，同时要求原告先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商，协商不成时另行主张权利。山东省高级人民法院于2017年9月25日作出（2017）鲁行终818号行政判决，维持了原审法院（2016）鲁01行初425号行政判决。上述判决现已发生法律效力。
2018年5月23日，原告马继忠向市中区政府邮寄国家赔偿申请书，请求“将违法强拆的上述房屋恢复原状，如不能恢复原状则按照周边类似房地产市场价格进行货币赔偿；赔偿因强拆原告行为造成的物品等财产损失共计26399291.8元。”市中区政府收到该赔偿申请后，于2018年7月23日作出[2018]3号不予赔偿决定，对原告的行政赔偿申请不予赔偿，并邮寄送达原告。
另查明：2018年9月30日，济南市市中区陡沟街道办事处岳而村村民委员会出具《安置人员证明》，载明“二环西路南延工程项目中，在马继忠原位于104国道旁路南的本村土地房屋上，有本村集体经济组织成员5人，经本村认定该房屋上有马继忠、刁惠云、马文锌、**、彭明5人符合安置条件，按拆迁政策获得房屋安置。”
庭审过程中，原告马继忠对《二环西路南延房屋及附属物调查表》等测绘资料没有异议。被告市中区政府称，被告根据《明白纸》和测绘评估结论，确定原告应当获得的补偿包括：1、房屋补偿款451087.5元、奖励120217.5元、地上附属物补偿4015.8元，共计575320.8元；2、原告一家5人属于陡沟街道岳而村集体经济组织成员，根据拆迁安置方案可获得面积235平方米的安置房，地点位于前魏华庄村。
又查明，原告为证明其室内物品损失，向原审法院提交了房屋现场照片、视频光盘以及财产损失清单。经庭审核实，原告在原审法院（2016）鲁01行初425号案件审理过程中已经提交了上述证据，并进行了庭审质证。原审法院（2016）鲁01行初425号判决已经对上述证据作出分析认证，认定“原告提交的证据尚不足以证明其主张的除日常物品以外的财物确系因房屋拆除而灭失的事实”，并判令被告市中区政府赔偿原告财产损失25000元。
再查明，《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发〔2008〕178号）附件1：“济南市征地地面附着物和青苗补偿标准”第1项中规定，砖混结构（楼房）的补偿标准为每平方米600-900元。
2015年8月31日，济南市人民政府办公厅发布《关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济政办发〔2015〕16号），该通知自2015年10月1日起执行。通知附件“说明”第8项规定：“过渡安置费原则上按照400-600元/月/人的标准执行，一人户按600元-800元/月/人的标准执行，搬家费按照400元/人标准执行，一人户按照600元/人标准执行。”
2017年5月26日,济南市城市更新局发布《关于调整济南市市区房屋征收搬迁费、临时安置费发放标准的通知》（济更政字〔2017〕25号），该通知自公布之日起施行。通知规定“一、房屋搬迁费……被征收住宅房屋按每平方米30元计算，非住宅房屋按每平方米35元计算，搬迁费总额不足2000元的，按2000元计发。……二、临时安置费在过渡期限内，征收住宅房屋每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米30元计算，征收非住宅房屋每月临时安置费按被征收非住宅房屋建筑面积每平方米35元计算，每月总额不足1500元的，按1500元计发。”
2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），自下发之日起执行。其附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”规定：“砖混结构房屋补偿标准为850-1050元/平方米；砖木结构房屋补偿标准为500-700元/平方米，补偿面积以有效证明文件记载或实际测量的合法建筑面积计算。手压井补偿标准为390元/眼、砖砌水渠水池补偿标准为80-100元/立方米、幼龄果树补偿标准为60-90元/棵、胸径10-20cm的乔木补偿标准为60-70元/棵……说明1.其他未列出的地上附着物参照本标准中相近情况给予适当补偿……9.搬家费和过渡安置费补偿标准参照国有土地上房屋征收补偿标准执行。以人口为补偿依据的，按40/人计算补偿面积。”
原审法院认为:就本案涉及的如下争议问题，分述如下：
一、原告提起本案赔偿诉讼是否符合受理条件
《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。本案原告在提起本次行政赔偿诉讼之前，曾向原审法院提起过强制拆除违法之诉，原审法院针对上述案件作出的确认拆除行为违法判决已经生效。原告马继忠亦向市中区政府申请国家赔偿。市中区政府于2018年7月23日作出[2018]3号不予赔偿决定，对原告的行政赔偿申请不予赔偿。因此，原告提起本案赔偿诉讼符合法定受理条件，被告关于原告请求撤销其作出的不予行政赔偿决定不属于人民法院受案范围的主张不予支持。
二、关于原告房屋及附属物的赔偿
被告市中区政府违法拆除涉案房屋，且未就房屋搬迁与安置补偿问题与原告协商一致，依法应当承担赔偿责任。根据山东省人民政府作出的土地征收批复以及济南市人民政府作出的征收土地公告、《明白纸》的相关内容，可以证明征地补偿程序已经启动，市中区政府对原告承担相应的安置补偿义务。当事人宜本着依法依规、合理预期等原则积极协商，就不动产安置等事项达成一致意见。如果无法达成一致意见，市中区政府有义务比照当地合理的补偿安置标准履行相关赔偿义务。《济南市土地征收管理办法》第二十四条规定：“因土地征收需要搬迁农民住房的，应当保障其居住条件。”原告系济南市市中区陡沟街道办事处岳而村村民，该村村民委员会出具了《安置人员证明》，“二环西路南延工程项目中，在马继忠原位于104国道旁路南的本村土地房屋上，有本村集体经济组织成员5人，经本村认定该房屋上有马继忠、刁惠云、马文锌、**、彭明5人符合安置条件，按拆迁政策获得房屋安置。”原告在庭审中也仅对《证明》开具的时间及补偿标准提出异议，对5人符合安置条件没有异议，故原审法院对岳而村村民委员会关于涉案房屋上有马继忠一家5人符合安置条件之证明予以采信。
涉案房屋所在土地用于济南市二环西路南延道路工程建设，已被征收为国有建设用地，被告应当首先保障原告获得与其他村民同等的安置权利，以保障原告的居住权。《明白纸》第一条规定“……3、安置方式为建设高层楼房集中安置，安置面积以道路实际占用拆迁面积为依据，同时参照被拆迁人户籍人口数、实际居住人数。安置房在充分考虑公共面积分摊的情况下，按47平方米每人安置；4、村民宅基地房屋补偿：扣除40平方米每人作为安置的面积，原住房面积超出40平方米每人的，超出部分按照鲁价费发[2008]178号确定的补偿标准补偿……。”参照上述补偿方案的规定，被告首先应当在涉案建设项目安置区内为原告提供235平方米（47平方米/人×5人）的安置住房，作为强拆原告房屋赔偿的一部分。
在征地程序已经启动的情况下，对于原告拒不腾空房屋、交出土地的情形，被告本可以通过申请人民法院强制执行，在人民法院作出准予执行的裁定后，再依法组织拆除，从而避免本次行政赔偿案件的发生。但因被告违法实施强拆引发本次赔偿诉讼，为体现对违法拆除行为的惩戒，确保原告能够获得公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，原审法院认为应当综合考虑集体土地征收中地上附着物补偿标准的变化情况，以赔偿判决作出时的最新补偿标准来确定涉案房屋超出40平方米部分的赔偿价值。经济南新润达测绘有限
