法院判例：行政许可不得法外增设条件
2023-07-18 15:42阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
裁判要点
根据 “职权法定”
原则，行政机关应当在法律法规授权的权限范围内实施行政行为，不得越权实施。具体到行政许可中，行政许可机关应当按照《行政许可法》的规定依法实施许可。行政主管部门制定的规范性文件，依法不得增设行政许可，对行政许可条件作出具体规定的，不得增设违反上位法的其他条件，增加申请人的法外义务。对许可违法行为，应加强监督管理，依法处罚，不能
“以批代管”。同时，实施许可时不应允许其他行政机关借行政许可
“搭便车”，以增设许可条件的方式实现其他行政管理之目的。
裁判文书
江苏省南通经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2019）苏0691行初1124号
原告丁某某，男，住江苏省启东市。
委托代理人张某某（系丁某某母亲），女，住江苏省启东市。
原告顾某，男，住江苏省启东市。
原告顾某某，女，住江苏省启东市。
原告黄某，男，住江苏省启东市。
原告黄某某，女，住江苏省启东市。
被告（原行政机关）启东市行政审批局，住所地启东市世纪大道 1288
号。
法定代表人杜国华，职务局长。
应诉负责人朱海宾，职务副局长。
委托代理人肖卫辉，该局工作人员。
被告（复议机关）南通市行政审批局，住所地南通市工农南路 150 号。
法定代表人瞿永国，职务局长。
委托代理人钱树林，该局工作人员。
第三人王某，男，住江苏省启东市。
第三人陈某某，男，住江苏省启东市。
第三人徐某某，男，住江苏省启东市。
第三人徐某阳，男，住江苏省启东市。
原告丁某某、顾某、顾某某、黄某、黄某某不服被告启东市行政审批局（以下简称启东审批局）规划行政许可及被告南通市行政审批局（以下简称南通审批局）行政复议决定，于
2019 年 9 月 27
日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于 2019 年 10 月
10 日立案后，于 10 月 14
日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因王某某、陈某某、徐某某、徐某阳与本案存在利害关系，本院依法通知前述四人为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于
2020 年 5 月 20
日公开开庭审理了本案。原告顾某，原告丁某某的委托代理人张某某以及五原告共同委托代理人龚向东，被告启东审批局的应诉负责人朱海宾及委托代理人肖卫辉、赵海健，被告南通审批局的委托代理人钱树林到庭参加诉讼。第三人王某某、陈某某、徐某某、徐某阳经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加庭审。原告顾某、顾某某、黄某、黄某某于
2020 年 6 月 30
日申请撤诉，本院口头裁定准许。在新冠肺炎疫情期间，本案暂停审限。本案现已审理终结。
2019 年 4 月 12
日，启东审批局作出启行审撤登字 [2019] 第 2
号《撤销登记决定书》（以下简称 2
号撤销决定），主要内容为：根据《启东市既有多层住宅增设电梯指导意见（试行）》（启住建[2018] 131
号，以下简称《指导意见》）第五条的规定，增设电梯必须由小区物业管理单位出具该项目住户无违章建筑证明。启东市甲小区
27
号楼二单元（业主）在提交的加装电梯的申请材料中，启东市银洲物业管理有限公司（以下简称银洲物业公司）出具的 “无违章建筑”
的证明与启东市城市管理行政执法局认定的事实不符，构成提交内容虚假材料、以欺骗手段取得行政许可。上述行为违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十一条的规定，根据第六十九条第二款之规定，决定撤销
2018 年 12 月 3 日对启东市
A 小区 27 号楼二单元（业主）核发的建字第
dt（2018）012 号《建设工程规划许可证》，撤销
2019 年 1 月 30 日核发的施工许可编号
2018012《既有住宅增设电梯施工许可》。原告不服，向南通审批局申请行政复议，并要求对《指导意见》进行合法性审查。2019
年 9 月 11 日，南通市行政审批局作出 [2019]
通行审复决 004 号《行政复议决定书》（以下简称 4 号复议决定），维持了
2 号撤销决定。
原告丁某某等诉称，1.
被诉撤销决定的依据不合法。《指导意见》设定小区无违章建筑的许可条件没有上位法依据，增加了原告的义务，违反《江苏省规范性文件制定和备案规定》第九条的规定。且该《指导意见》未经听证、网络征求意见等程序即公布实施，制定程序违法。2.
被诉撤销决定违反了公平、公正的许可原则，对原告适用的许可条件和标准与其他人不一致，启东市目前至少有六个小区和原告所在小区一样存在违章建筑，但启东审批局只撤销了原告小区的行政许可。3.
案涉行政许可属于不可撤销的情形。原告在获得许可后，投入 40 万元施工，并于
2019 年 4 月 10
日完成增设电梯的建设，由有权机构检验电梯合格，现已投入使用。如撤销许可，必然导致原告重大经济损失，造成诸多不安定因素，对社会公共利益产生重大损害。4.
原告不存在提交虚假材料、以欺骗手段获取许可的事实。出具证明的物业公司不属于确认小区内是否存在违章建筑的主体，其无职权也无能力认定违章建筑，物业公司凭自己的判断出具的证明不属于虚假材料。原告主观上不存在提交虚假材料、以欺骗方式获取行政许可的故意。请求：1.
撤销启东审批局作出的 2 号撤销决定；2. 撤销南通审批局作出的
4 号复议决定；3.
依法对《指导意见》进行合法性审查；4. 诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张向本院提交以下证据：
1.2 号撤销决定、4
号复议决定，证明存在被诉行政行为。
2.《指导意见》，证明该《指导意见》违反上位法的规定，增加相对人取得行政许可的义务。
3.
既有多层住宅增设电梯施工许可、建设工程规划许可证，证明申请人增设电梯获得相关行政许可。
4.
电梯加装合同、收据，证明申请人加装电梯产生的费用以及实际支付费用情况。
5.
电梯监督检验报告、特种设备使用登记证、安装竣工移交单、特种设备使用标志，证明加装电梯已经竣工并检验合格投入正常使用。
6.
启东市已获增设电梯行政许可的小区明细、照片，证明在启东市其他小区存在类似建筑已获许可，但启东审批局差别对待，仅撤销原告小区的许可。
7. 启综执罚 [2019] 第 1008
号《行政处罚决定书》，证明原告顾斌的搭建物最早是在 2019 年 11 月
1 日被认定为违章建筑。
被告启东审批局辩称，1.2018 年 9
月，A 小区 27
号楼二单元业主授权南通永佳电梯有限公司（以下简称永佳公司）工作人员负责加装电梯项目相关报批手续，并提供了业主身份证、房屋权属证、银洲物业公司出具的
“无违章建筑” 证明等材料。启东审批局受理审查后，分别于 2018 年 12 月
3 日、2019 年 1 月
30 日核发了建设工程规划许可证、既有住宅增设电梯施工许可。2.2019 年
2 月，A 小区部分业主举报，A 小区
27 号楼二单元在加装电梯手续中提供虚假材料，经启东审批局调查核实，申请材料中 “无违章建筑”
的证明与启东市综合行政执法局（以下简称启东综合执法局）认定的事实不符，构成提交虚假材料，以欺骗手段取得行政许可。2019
年 4 月 12 日，启东审批局作出 2
号撤销决定，并依法送达申请人。3.
被诉撤销决定程序合法、实体正当、适用法律正确。本案申请人在申请行政许可时提交的申请材料形式符合法律规定，在此情况下启东审批局作出准予许可的行政行为，但因事后发现其在申请时存在提交虚假材料、欺骗行政许可的事实，故依法应予撤销，并不存在标准不一致的问题。4.
本案不存在不可撤销的情形。被诉撤销的许可仅对具有特定身份的申请人作出，并不存在涉及公共利益问题，不符合《行政许可法》第六十九条规定的涉及公共利益而不予撤销的情形。4.《指导意见》合法有效。2019
年8 月 12
日，启东市人民政府已就文件的合法性进行了审查。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，人民法院应当认可《指导意见》的效力。请求驳回原告的诉讼请求。
2019 年 10 月 29
日，被告启东审批局向本院提供了以下证明原行政行为合法性的证据、依据：
1.
申请书、违章建筑照片，证明有群众举报案涉小区加装电梯时以提交不实证明等骗取许可。
2.
启东综合执法局行政处罚案件立案审批表、现场照片、函，证明案涉小区加装电梯申请时存在违章建筑的事实。
3.
启东审批局对顾斌、崔锦林、陆鸿健、吴荣华所作询问笔录及被调查人身份证，证明案涉小区加装电梯申请时存在违章建筑的事实。
4.
撤销登记听证告知书、邮寄凭证，证明因加装电梯申请人提供虚假证明骗取许可，经启东审批局调查后作出拟撤销许可听证的事实。
5. 关于 A 小区 27
号楼二单元增设电梯申诉说明，证明申请人就启东审批局拟作出的撤销许可提出陈述申辩意见，启东审批局未予采纳。
6.2
号撤销决定、邮寄凭证，证明启东审批局直接向当事人送达撤销登记决定书被拒收后，依法向当事人邮寄送达。
7.
加装电梯建筑工程规划许可证申请材料（包括启东市建设工程规划许可证申请表、永佳公司营业执照、启东市既有多层住宅增设电梯授权委托书、启东市可能性登记信息查询结果、房屋所有权证、身份证、平面设计图、启东市既有多层住宅增设电梯协议书、启东市既有多层住宅增设电梯业主同意意向书、甲小区
27
号楼二单元加装电梯情况说明和意见、启东市既有多层住宅增设电梯设计方案公示牌内容及照片、启东市既有多层住宅增设电梯设计方案公示报告、银洲物业公司出具的无违章建筑的证明、受理通知书、《指导意见》、甲小区
27
号楼加装电梯联审签到单），证明启东审批局依法核发建筑工程规划许可，申请人提供的材料显示所加装电梯楼道无违章建筑。
8.
加装电梯施工许可证申请材料（包括既有多层住宅加装电梯施工许可证申请表、加装电梯合同、电梯安装施工方案、工程质量终身责任信息登记表、电梯安装工程质量安全技术措施、营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、建设工程委托监理合同、江苏省建设工程施工图设计文件审查意见回复单、甲小区
27
号楼二单元增设电梯资金支付承诺书、支付方案、启东市既有多层住宅增设电梯授权委托书、授权委托书、永佳公司营业执照、特种设备安装改造维修许可证、施工图），证明根据申请人申请，启东审批局核发施工许可决定。
9.《指导意见》，证明办理加装电梯许可的手续须符合加装小区无违章建筑的条件。
10.4
号复议决定、启东市人民政府《规范性文件审查决定书》，证明案涉撤销决定经复议维持，《指导意见》经启东市人民政府审查合法有效。
法律依据：《行政许可法》第三十一条、第六十九条。
被告南通审批局辩称，被诉复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。启东市人民政府作出了《规范性文审查决定》，确认了《指导意见》的合法性。请求驳回原告的诉讼请求。
2019 年 10 月 29
日，被告南通审批局向本院提供了以下证明复议程序合法性的证据、依据：
1.
行政复议申请书及所附材料、邮寄凭证，证明原告提出行政复议申请的时间及复议请求。
2.
转送函、邮寄凭证，证明南通审批局将《指导意见》送有权行政机关审查。
3.
规范性文件审查决定书、邮寄凭证，证明启东市人民政府在法定期限内认定《指导意见》合法。
4.
补正行政复议申请通知书、邮寄凭证，证明南通审批局通知原告补正复议申请材料。
5. 行政复议补正材料、邮寄凭证，证明原告补正了复议申请材料。
6.
启东审批局作出的《情况说明》及相关材料、邮寄凭证，证明案涉建筑工程规划许可、施工许可的申请人。
7.
行政复议中止通知书、邮寄凭证，证明南通审批局依法受理，在法定期限内中止复议审查。
8.
行政复议答复通知书、邮寄凭证，证明南通审批局在法定期限内通知启东审批局书面答复。
9.
行政复议答辩状、证据目录，证明启东审批局在规定期限内作出书面答复并提供证据。
10.
行政复议决定书、送达回证，证明南通审批局在法定期限内作出复议决定并送达当事人。
第三人王敏磊、陈云峰、徐福昌、徐向阳经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加庭审，视为放弃陈述意见、举证质证和行使抗辩的权利。
经庭审质证，原告对启东审批局提供的证据 1、2
的真实性无异议，但认为不能证明启东审批局作出撤销许可时，原告存在违法搭建建筑物的事实，启东综合执法局对原告所在单元搭建违章建筑物的认定最早在
2019 年 11 月 1 日；对证据
3 的真实性无异议，但认为从笔录中得不出原告存在违章建筑以及原告故意隐瞒事实申请许可的事实；对证据
4 的真实性无异议，但认为不能证明 503、504
室楼顶存在违章建筑以及原告存在故意提交虚假信息取得行政许可；对证据 5-8
的真实性无异议，但认为原告提交申请时不存在隐瞒事实的主观故意，启东审批局撤销决定不合法；对证据
9、10
的真实性无异议，但认为《指导意见》违反上位法规定，制定程序不合法，不能作为撤销决定的依据。南通审批局对启东审批局提供的证据无异议。
原告对南通审批局提供的证据的真实性无异议，但认为将《指导意见》转送启东市人民政府审查没有法律依据，启东市政府的审查结论没有法律依据和事实依据，对复议决定的合法性不予认可。启东审批局对南通审批局提供的证据无异议。
被告启东审批局、南通审批局对原告提供的证据 1 无异议；对证据 2
的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据 3 无异议；对证据
4、5 的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对证据 6
照片认为无法看出是哪个小区，未显示拍摄时间，难以辨认违章建筑是在电梯加装前还是加装后；对证据 7
认为恰恰证明了案涉房屋楼顶上的建筑物是违法搭建。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。对原告、被告提供的证据的真实性予以认定，至于《指导意见》的合法性以及能否以存在违章建筑为由撤销核发的许可证等问题在本院认为部分一并阐述。
经审理查明，2018 年 6 月 25
日，启东市住房和城乡建设局、启东审批局、启东市市场监督管理局、启东市财政局、启东市城市管理行政执法局联合发布启住建（2018）131
号文即《指导意见》。其中，关于各部门职责规定了启东审批局负责既有住宅增设电梯的组织联审、规划许可、施工许可和牵头组织联合竣工验收及备案工作；申请条件为：1.
经具备建设工程设计资质的单位出具符合城市规划、建筑设计、结构安全、电梯救援通道、消防安全和特种设备等相关规范、标准要求的规划图和施工图；2.
同意增设电梯的业主之间就增设电梯的费用、运行、保养、日常维护等情况的方案以及异议人协商的情况书面等达成的书面协议；3.
增设电梯必须经本幢或楼道房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且总人数三分之二以上的业主同意，其他业主无明确反对意见；4.
增设电梯影响相邻建筑物通风、采光、日照、通行等权益的，申请人应当与受影响的业主协商达成一致意见，并签署意见书；5.
小区物业管理单位提供的无拖欠物业管理费、无小区毁绿种菜、无楼道堆积物、无违章建筑的证明及承诺书。同时明确办理建设工程规划许可证应提供材料为：1.
建设工程规划许可申请书；2. 本幢或楼道业主身份证、房屋权属证明复印件；3.
代理人身份证、授权委托书；4.
经审定的建设工程设计方案及符合国家设计规范的建设施工图设计文件；5.
业主就增设电梯所达成的书面协议；6.
公示报告、辖区居委会意见以及异议人协商情况说明；7.
住宅小区原有红线图。办理施工许可证应提供材料为：1.
建设工程施工许可证申请表；2. 建设工程规划许可证；3.
施工合同、方案（含工程质量安全技术措施）及资质证书；4.
监理合同、方案及资质证书；5. 经施工图审查机构审查合格的施工图设计文件；6.
建设资金筹措到位；7. 安全监督通知书；8.
质量监督通知书。
2018 年 8 月 29 日，启东市甲小区
27
号楼二单元业主即原告丁某某等人第三人王某等人共同委托永佳公司办理该单元增设电梯报批事宜，并与永佳公司签订电梯安装合同。其中，委托事项为：1.
全权办理甲小区 27
幢二单元增设电梯的建筑设计、施工监管、货物采购和竣工验收等相关手续；2.
到行政审批局、住建、消防、市容、各街道办等部门办理增设电梯相关手续；3.
到市管局办理电梯开工报备和监督检验等相关手续。2018 年 9 月
26
日，永佳公司向启东审批局提交启东市建设工程规划许可证申请表，并附该单元业主身份证及房屋权属证明、设计图、银洲物业公司出具的
“无违章建筑” 证明等申请材料。11 月 26
日，启东审批局作出受理通知书，决定予以受理。启东审批局经审核，于 2018 年
12 月 3 日核发了《建设工程规划许可证》。2019
年 1 月 30
日，永佳公司向启东审批局提交既有多层住宅加装电梯施工许可申请表，并附加装电梯合同、电梯安装施工方案、安全生产许可证、施工图等申请材料。同日，启东审批局核发了《既有住宅增设电梯施工许可》。
2019 年 2 月 25
日，甲小区部分其他业主向启东审批局提交申请，请求启东审批局撤销上述行政
