论行政处罚“一事不二罚”原则及其“一事”与“二罚”的认定标准
2023-09-22 15:00阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
作者简介：胡建淼，中央党校（国家行政学院）专家工作室领衔专家、一级教授、博士生导师。
摘要
“一事不二罚”原则是由我国《行政处罚法》所确立的行政处罚适用原则。经1996年制定的《行政处罚法》第24条确立和2021年修订的《行政处罚法》第29条补充，这一原则已变得如此固定、普及而使得几乎所有行政法学者和执法人员耳熟能详。但是，只要稍作深入探究，这一原本清晰的原则顿时就变得模糊起来，特别是在“一事不二罚”原则中对何为“一事”、何为“二罚”的问题尚未形成理论上的成熟答案和制度上的统一标准。本文在探源“一事不二罚”原则的基础上，紧紧围绕“一事”和“二罚
”这两个“标的”，从法律规范到实际形态，作了一次全面系统深入地探微。文章在区分自然行为与法律拟制行为，静态行为与动态行为，单一行为与竞合行为，一次性行为、连续性行为和持续性行为的基础上，提出了“一事”和“二罚”的认定标准，同时为该原则如何从“一事不二罚款”上升为“一事不二处罚”进行了理论和制度上的构建。
引言
1996年制定的《行政处罚法》第24条和2021年修订的《行政处罚法》第29条，确立了行政处罚“一事不二罚”的适用原则。这一原则已为中国行政法学者和执法人员耳熟能详，但只要稍作深入探究，这一原本清晰的原则顿时就模糊起来，特别是在“一事不二罚”原则中对何为“一事”、何为“二罚”的争议一直没有休止过。
一、行政处罚“一事不二罚”原则的渊源及意义
《行政处罚法》中的“一事不二罚”（也称“一事不再罚”）虽不是“行政处罚法”的基本原则，但作为一项行政处罚的适用原则，源自罗马法上的“一事不再理”（ne
bis in idem）和德国的“禁止双重处罚原则”（der Prinzip des
Doppelbestrafungsverbot）理念，还有源自英语古老格言“一罪不得两治”（Never
hang a man twice for one offence）的美国“一行为不二罚”（double
jeopardy）原则。最早的“一事不二罚”主要适用于刑事领域，后来经民事领域、诉讼领域扩展至行政处罚领域。
“一事不二罚”作为适用公权诸多领域的普遍原则，被写进了联合国文件。1966年通过，1976年3月23日生效的联合国《公民及政治权利国际公约》第14条第7款规定：“任何人已依一国的法律及刑事程序被最后定罪或宣告无罪者，不得就同一罪名再予审判或惩罚。”这一原则同时被写进了许多国家的宪法。美国联邦宪法第五条修正案规定：“任何人不得因同一罪行为而两次遭受生命或身体的危害”。此后，此条款又透过美国宪法第十四条修正案所阐释的正当法律程序原则，被适用于地方各州。在德国，等同于宪法的《基本法》对“一事不再罚”原则亦有体现，其第103条第3款规定：“任何人不得因同一行为，而依一般刑法多次受罚。”日本《宪法》第39条规定：“任何人在其实行的当时为合法的行为或已经被判无罪的行为，均不得追究刑事上的责任。同时，对同一种犯罪不得重复追究刑事上的责任。”
宪法所确立的一事不二罚原则最先落实于刑法规定，不久就转化为行政处罚原则。德国于1987年公布的《违反秩序罚法》第19条规定：“1．如果同一行为违反数个法律，根据这些法律该行为均可作为违反秩序行为处罚，或者数次违反一项可将该行为作为违反秩序行为处罚的，则只科处一项罚款。2．如果违反数个法律，则依照罚款数额最高的法律科处罚款。可以处以其他法律中规定的附加措施。”越南《行政违法处罚法》（1989）规定得更加直白，其第6条第2款第1项规定：“一次行政违法行为只能处罚一次。”我国台湾地区在2005年的“行政罚法”第24条模仿德国作出类似规定，即“一行为违反数个行政法上义务规定而应处罚锾者，依法定罚锾额最高值规定裁处”。
我国关于“一事不二罚”原则根植于宪法、刑法和其他法律，但落实得最为出色的是在行政处罚领域。早在1996年制定的《行政处罚法》第24条就规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”2021年修订的《行政处罚法》第29条更进一步规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这说明，行政处罚“一事不二罚”原则自1996年确立以来，几十年未曾有过动摇，而且走向坚定和精细。这不仅体现在从《行政处罚法》（1996）第24条到《行政处罚法》（2021）第29条表达的完善，还体现为这一原则被转化为其他法律、法规和规章中的具体规定。例如，作为国务院行政法规的《海关法行政处罚实施条例》（2022）第51条规定：“同一当事人实施了走私和违反海关监管规定的行为且二者之间有因果关系的，依照本实施条例对走私行为的规定从重处罚，对其违反海关监管规定的行为不再另行处罚。同一当事人就同一批货物、物品分别实施了2个以上违反海关监管规定的行为且二者之间有因果关系的，依照本实施条例分别规定的处罚幅度，择其重者处罚。”
“一事不二罚”原则，仅就我国《行政处罚法》而言，系指行政执法机关针对当事人的同一个违反行政管理秩序的行为，不得给予二次及以上的行政处罚（罚款）。如果同一个违法行为违反多个法律规范应当给予二个以上罚款处罚的，也只能按照罚款数额高的规定处罚一次。
“一事不二罚”原则的创立，无论是在刑罚领域抑或是在行政处罚领域，它们具有共同的理论基础。人权原则、法治原则、比例原则和过罚相当等，是这一原则的共同理论渊源。确立“一事不二罚”原则的直接目的在于“保护当事人的信赖权益，维护法律的安定性”，“在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益”，是为了防止和制止行政执法中的重复处罚、多重处罚、交叉处罚、多头处罚，引导和塑造社会坚持以教育、引导为主，过罚相当，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。
二、何谓“一事不二罚”原则中的“一事”
“一事不二罚”原则本身就意味着，针对“一事”不得“二罚”；“一事”只得“一罚”，“二事”方可“二罚”，“多事”才可“多罚”。如何认定“一事”乃是全面而准确贯彻“一事不二罚”原则的前提和基础。
（一）“一事”就是指“同一个违法行为”
行政处罚“一事不二罚”原则中的“一事”，就是指当事人的“同一个违法行为”。如何认定“一事”，就是如何认定“同一个违法行为”。“同一个违法行为”当然不是指“二个”或“多个”违法行为。“同一个违法行为”是指同一个当事人的一个违法行为，而不是指不同当事人的不同行为或者同一当事人的多个行为。“同一个违法行为”的语言表述是如此清晰和轻松，但在实际甄别中困难重重。
如何判断“一个违法行为”还是“二个违法行为”，学者们没有停止过探究。早在1996年制定《行政处罚法》时就有人提出，“认定同一个违法行为要综合考虑法律规范的具体规定、违法行为的当事人是否为同一个人、行为是否为独立的一个违法行为等多种因素。”《行政处罚法》2021年修订后，有人提出，“一事不再罚”中的“一事”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或是违反行政管理秩序的行为……凡此种种，如何认定“一个违法行为”，归纳起来主要有“行为意思说”“行政法义务说”“法律规范说”“行为构成要件说”“同一事实同一理由说”。
其一，“行为意思说”。该学说认为，任何行为都是行为人在主观意志的支配下所进行的行为。行为的过程、状态和结果都与行为意志相一致并由行为意志所决定。任何行为都是行为人主观意思的外化形式。这里的“行为意思”主要表现为行为人的目的与动机，由一个目的动机支配的行为就是一个行为，由多个目的动机支配的行为就是多个行为。因此，“行为意思说”也被称为“目的动机说”。但是，人的目的和动机既有单一性，也有多重性和复合性，再加之内心的意思在大多情况下是看不见、摸不着的东西。单纯以行为人的行为意思“件数”来划分违法行为的“个数”实在困难。
其二，“行政法义务说”。该学说认为，所谓行为人违反行政管理秩序的行为，实际上就是违反行政法义务的行为。德国、奥地利、日本等都将当事人可行政处罚的行为定性和表达为“违反行政法义务的行为”。因此，行政法为当事人所设定义务的数量就成为区别当事人“一个”违法行为与“多个”违法行为的标准。违反“一个行政法义务”的行为就是“一个违法行为”，违反“二个行政法义务”的行为就是“二个违法行为”，以此类推。所谓“数个行为”，是指同一行为人多次违反同一行政法上义务规定，或违反数个不同行政法上义务规定，而其行为不构成自然一行为与法律上一行为。“行为义务说”在理论上非常符合逻辑，但讨论什么是“一个行政法义务”与“一个违法行为”其实是同一个问题。当事人在禁止停车地点违法停车了一周，这到底违反了几个行政法义务与到底属于几个违法行为，它们之间无法相互说明。前者无法说明后者，后者也无法说明前者，它们所面临的问题是共同的。
其三，“法律规范说”。该学说认为，违法行为是一个还是数个，主要看该行为违反法律规范的“件数”。违反一个法律规范的行为就是一个违法行为，违反两个或多个法律规范的行为就是两个或多个违法行为。比如，有学者认为：“一事”是指一个行政违法行为，即一个或数个相对人一次性或连续性实施的触犯一种法律规范的行为。有学者指出，“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实，违法行为的实施主体是同一违法行为人。由于“行政法义务”就是由“行政法律规范”设定的，因而，违反几个“行政法义务”与违反几个“行政法律规范”其实是一码事，只是表达不同而已。另外，将一个行为同时违反多个“行政法义务”或“行政法律规范”的竞合违法视作为多个违法行为而主张作多个处罚，势必导致对“一事不二罚”原则的背离。
其四，“行为构成要件说”。该学说是借鉴刑法犯罪构成要件而提出的观点。犯罪行为有四个构成要件：主体、主观方面、客体和客观方面，不具备这四个要件的便不构成犯罪行为。行政法上的违法行为也是如此，应当具备完整的行为构成要件。有关部门解释道：在行政处罚法中，一事不再罚的“一事”指“同一违法行为”，即“构成要件上只符合一个违法行为的特征。”有专家指出：“对于当事人实施的违法行为是一个违法行为还是数个违法行为，《行政处罚法》并未规定具体的判断标准，需要行政机关以违法行为的构成要件为基础，综合考虑违法行为人的主观意图、行为的外在形态和所在的时空状态、受侵害的法益属性及多个法益之间的关系等因素，并在遵循有关拟制行为个数的法律规定的前提下加以认定。”“行为构成要件说”认为只要完成一个构成要件的行为就是一个违法行为，其中又可分为“两件说”“三件说”和“四件说。认定“一个”或“数个”违法行为，与违法行为的构成要件不无关系。但如果用刑法学上的犯罪构成要件来套用行政处罚中的违法行为，似乎有点隔靴搔痒。因为行为构成要件与其说是用于解决一个行为还是多个行为的标准，不如说是用于解决一个违法（犯罪）行为是否成立的标准。
其五，“同一事实同一理由说”。在上述几种如何认定“一个”违法行为的学说中，“同一事实同一理由说”（“双同”）是最具优势的。早在1996年第一次制定《行政处罚法》时，有关部门就解释道：“一事不再罚原则是指违法行为人的同一违法行为不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。”在1996年《行政处罚法》的起草过程中，“试拟稿”第14条和“征求意见稿”第10条关于“一事不二罚”的表述曾经是“对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和理由，给予两次以上的处罚”，只是在后来最终“通过稿”（第24条）将“同一事实和理由”进行了删除。尽管如此，有关部门依然坚持“双同”的解释。最高人民法院的有关判决也支持了这一观点。即便《行政处罚法》2021年修订之后，法条（第29条）依然没有恢复“同一事实和理由”（“双同”）的表达，但依然有不少专家学者支持“双同”说的观点。“双同”说的原意是：“一事不二罚”是指针对“同一事实同一理由”只能处罚一次。这本身就意味着针对“同一事实”，如果适用“多个法律理由”，是可以进行多个处罚的。它所折射出的“一个违法行为”的认定标准，就是指针对“同一行为事实”适用“一个法律理由”（法律依据）的行为。笔者不敢苟同这一观点：一是它将自然行为与法律拟制行为混为一谈了。“同一事实”是自然行为的范畴，“同一理由”（同一法律依据）是法律拟制行为的范畴；二是它为多头处罚、重复处罚留下了“后门”。我们很难将“同一事实”变成“多个事实”，但人们很容易对“同一事实”寻找或编造“多种理由”，从而可以轻易地进行多重处罚；三是当年《行政处罚法》制定时之所以删除“同一事实和理由”的表达，就是考虑到“同一理由”不好把握；四是这种观点与现行《行政处罚法》（2021）第19条第二句精神相冲突，背离了“一事不二罚”原则。现行的“一事不二罚”原则不仅适用单一的违法行为，同时也适用竞合的违法行为。“双同”说势必将竞合违法行为踢出“一事不二罚”原则的适用范围。
（二）“自然行为”与“法律拟制行为”
探究“一个违法”与“多个违法”的认定标准与一对范畴有关：自然行为与法律拟制行为。不厘清它们之间的关系，就无法有效地确立认定“一个违法”与“多个违法”的标准。
“自然行为”系指在社会中自然存在的行为过程和状态。社会每时每刻都在发生无数个行为，也每时每刻都在结束无数个行为。就自然行为而言，只要特定的主体在特定的时间和空间内作出某一动作，就是一个行为。“法律拟制行为”是指人们出于法律适用需要而对自然行为所进行的评价，并进行法律上的切割或组合，拟制成一个或多个与法律规范相对应的行为。
自然行为是行为的原始状态，法律拟制行为是行为的法律评价状态。社会上的各类各种行为，只要将它脱离开法律关系，它们就都是一种自然行为。在自然事件中，不存在好与坏、合法与违法之。因为自然事件不含有人们的价值判断，而法律拟制行为乃是法律判断的结果。例如，某人“驾车”是一个自然行为，但我们说某人驾车“超速”，这便是一种法律拟制行为，因为它是法律衡量的结果。自然行为不存在是否合法问题，违法行为是指自然行为违反了法律规范，这就成了法律拟制问题。就自然行为而言，同一行为人进行一个动作，从开始到停止，就是一个行为。某人花了两天时间亲自驾车从杭州开到呼市，作为自然行为它就是“一件事”“一个行为”，但如果他在这驾车期间，闯过一次红灯、超速一段路程，还有在高速路上作了一次违章停车，那就可以拟制为三个违法行为，进行三次处罚。有学者指出：所谓“一行为”包括“自然一行为”与“法律一行为”。自然一行为是指由客观第三人以自然观察方式可认为是单一行为，法律上一行为是指多个自然行为基于法律上的原因而结合成为一行为。可见，一个自然行为与一个法律拟制行为的认定标准并不相同，它们属于两个不同的概念范畴，有各自的认定标准，前者是出于第三人的观察眼光，后者是出于法律的眼光。
自然行为是一种实实在在的存在，一个就是一个，不会变成多个。只有在出于法律制裁的需要时，人们才有可能将一个自然行为分割成多个，或多个自然行为又被视作为一个，以便更人性、科学地体现“过罚相当”。关于“竞合违法”也是如此，它不是自然行为的“竞合”，而是自然行为适用法律时才发生“竞合”。这是说，讨论“一个”违法行为还是“多个”违法行为，其实并不是对自然行为的鉴定和分辨，而是对法律拟制行为的创设。它要解决的不是“真与假”的问题，而是“好与坏”的问题。对自然行为如何作法律上的分割，以及违法行为的竞合如何处理，这些都不是自然行为的问题，而是法律如何拟制行为的问题。所以，我们在“一事不二罚”原则背景下讨论什么是“一个违法行为”，其实不是讨论该当事人的自然行为，而是讨论其法律拟制行为。作为自然行为，讨论一个行为还是多个行为是没有直接的意义，但作为法律拟制行为，讨论一个行为还是多个行为直接关呼法律上的适用。研讨“一个”违法行为还是“多个”违法行为如此之难，很大的原因是因为没有厘清自然行为与法律拟制行为之间的关系，将自然行为的认定标准与法律拟制行为的认定标准混淆使用所致。因此，研讨“一个”行为还是“多个”行为不能只停留在“自然行为”的视角。
（三）“静态行为”与“动态行为”
自然行为首先可以分为静态行为与动态行为。静态与动态是自然行为的两种形式，由此称为静态行为与动态行为。静态行为是指空间上不发生移动的行为；动态行为是指空间上发生移动的行为。这两类自然行为就决定了法律上的两类违法行为，即静态违法与动态违法。前者如违法停车、非法占地等，后者如驾车一路超速等。
在这里，静态行为是自然行为，静态违法是法律拟制行为；动态行为是自然行为，动态违法则是法律拟制行为。这两类违法又与下一题讨论的一次违法、连续违法和继续违法有一定的关联性。一次违法和继续违法一定以静态行为为基础，而连续违法则以动态行为为基础。所以，从法律拟制的角度划分“一个违法”与“多个违法”时，应当结合考虑“违法行为”的“静态性”或者“动态性”。
（四）“一次违法”“连续违法”和“继续违法”
接着，自然行为还可分为一次性行为、连续性行为和继续性行为，由此决定了法律上的一次违法、连续违法和继续违法。
所谓“一次违法”，系指某一特定行为主体，在特定的时间和空间内作出某个违反
