最高法判例：履行法定职责之诉审理和裁判的关注点在于原告请求履职的理由是否成立，行政机关是否进行处
2025-05-10 15:12阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
裁判要点
1.在诉讼类型上，对于履行法定职责之诉，即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起，往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。由此，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。
2.依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，若理由不成立，则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求；依照《行政诉讼法》第七十二条的规定，若理由成立，则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责；依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，若判决履行法定职责没有意义，则可判决确认违法；由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动，行政机关对作出其所申请的行政行为所需具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善，相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确，故若在诉讼中难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断，宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量的，则可依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定，
判决行政机关对请求重新作出处理。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政
判 决 书
（2020）最高法行再266号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：达生兰，女，1946年2月10日出生，汉族，户籍地青海省互助土族自治县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张国钧，男，1978年8月26日出生，汉族，户籍地同上。系达生兰之子。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：青海省互助土族自治县人民政府。住所地：青海省互助土族自治县威远镇北街1号。
法定代表人：安永辉，该县人民政府县长。
原审第三人：青海省海东工业园区管理委员会。住所地：青海省海东市平安区海东工业园区中关村东路8号创业大厦B座5楼。
法定代表人：黄国俊，该管理委员会常务副主任。
委托诉讼代理人：张明，该管理委员会工作人员。
再审申请人达生兰、张国钧诉青海省互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）不履行法定职责一案，青海省海东市中级人民法院于2018年12月17日作出（2018）青02行初52号行政裁定，驳回达生兰、张国钧的起诉。达生兰、张国钧上诉后，青海省高级人民法院于2019年4月1日作出（2019）青行终10号行政裁定，撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初52号行政裁定、指令该院继续审理。青海省海东市中级人民法院于2019年6月18日作出（2019）青02行初9号行政判决，驳回达生兰、张国钧的诉讼请求。达生兰、张国钧上诉后，青海省高级人民法院于2019年10月16日作出（2019）青行终86号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。达生兰、张国钧不服，向本院申请再审。本院于2020年6月29日作出（2020）最高法行申3671号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
达生兰、张国钧向青海省海东市中级人民法院起诉称，其系母子关系，均系互助县红崖子沟乡下寨村四社村民，和张国林、候桂清、张启萍均系同一个户口下（户主系张国林）的家庭成员。2011年，其所在家庭共同承包的耕地、宅基地、房屋及附着物被征收。补偿标准及搬迁安置方案为征收款抵安置房款，多退少补，按户口簿登记人数每人建筑面积30平方米,一个户口本再增加建筑面积30平方米。其参与办理并通过了初始登记。2013年6月17日，其所在家庭在证明人（指家人、同村村民及村干部）参与并扣除债务后，共同达成了分家的一致协议，约定在总房款及总房产面积的范围内，分给张国钧一套90平方米的房屋。该协议效力还被青海省互助土族县人民法院（2014）互民初字第1674号民事判决确认。但待安置房进入复核程序后，其携户口本办理审核登记时，却被告知必须到村里开一个常住户口证明才给办理，实在令人不解。互助县政府以其未开具常住户口证明为由未登记安置房，直接剥夺其合法权利，无事实和法律依据，实属违法。故请求判令互助县政府未给其登记安置房的行政行为违法，诉讼费由互助县政府承担。
青海省海东市中级人民法院一审查明：达生兰、张国钧系母子关系，为互助县红崖子沟乡下寨村四社村民，和张国林、候桂清、张启萍均系同一个户口下（户主系张国林）的家庭成员。1998年12月21日，达生兰与平安县居民祁生发登记结婚。祁生发因病去世后，达生兰于2010年5月19日与西宁市城东区居民权勤书登记结婚，与其配偶共同居住生活在西宁。2013年7月31日，权勤书因病去世。后达生兰与其子张国钧居住生活于西宁，而张国钧由于其妻子民族风俗原因，2002年婚后也长期居住在西宁。2011年10月，红崖子沟乡上寨、站寨、下寨等7个行政村被列为平北经济园区（隶属海东工业园区管委会）拆迁范围。2012年9月，互助县红崖子沟乡人民政府（以下简称红崖子沟乡政府）受互助县临空经济园区领导小组办公室（同海东工业园区互助工作协调领导小组，为配合此次征收工作由互助县政府成立的对接协调临时机构）委托对平北园区范围内所有拆迁农户进行了初始登记。2018年5月，由平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府对拆迁农户登记情况进行了复核。经复核发现，达生兰因改嫁至少在2013年7月31日前长期不在本村居住，其子张国钧因婚姻原因也长期不在本村居住，根据互助县政府办公室《关于平北经济区回迁安置工作中群众反映问题的答复意见》中关于初始登记时间为2012年9月3日的规定和青海省海东地区行政公署《关于海东工业园区曹家堡临空经济园部分地面附着物征收补偿标准及搬迁安置方案进行调整的批复》（东署〔2011〕44号，以下简称44号批复）第一条第五项“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策”的规定，将达生兰、张国钧审定为疑似“空挂户”。因“空挂户”身份界定困难，经海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定，对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。由于达生兰、张国钧始终未能提交所在下寨村村委会的常住户证明，故未给予达生兰、张国钧登记安置房。2018年6月12日，红崖子沟乡政府作出《关于下寨村村民达生兰、张国军未分配安置房的答复》（张国军即为张国钧）（以下简称《答复》）。达生兰、张国钧不服，遂于2018年9月11日向该院提起行政诉讼。
一审法院认为，（一）本案是不履行登记安置房法定职责案件，应明确在征地拆迁中履行登记安置房职责的主体。本案中，互助县政府的职责是负责组织实施本辖区内土地房屋征收拆迁工作，具体工作由互助县政府成立的临时机构即互助县临空经济园区领导小组办公室负责。该领导小组办公室没有独立的法人资格。征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作由该领导小组办公室委托的红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用<</font>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作虽是由红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行，但均属于受互助县政府成立的临时机构互助县临空经济园区领导小组办公室的委托所作的行为。因该领导小组办公室没有独立的法人资格，由此产生的法律后果应由互助县政府承担。故达生兰、张国钧不服未给其登记安置房行为提起诉讼，应当以互助县政府为被告。青海省海东工业园区管理委员会（以下简称海东工业园区管委会）在本案中实际为本次所征土地的使用主体，由其承担征收土地的征地补偿费，并根据互助县政府提供的登记安置房复核结果进行房屋的安置。故海东工业园区管委会不是本案适格被告。但为了查明案件事实，该院将其追加为第三人。本案中履行登记安置房职责的主体是互助县政府，为本案适格被告。（二）关于互助县政府是否履行了登记安置职责的问题。红崖子沟乡政府于2011年9月对平北经济园区拆迁范围内的拆迁户进行了初始登记，于2018年5月根据44号批复进行登记复核。该批复将空挂户口作为征收补偿标准及搬迁安置方案的内容之一。平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府复核时以不符合登记安置条件的规定，将其二人审定为疑似空挂户，未给予登记安置房并无不当。后因空挂户身份界定困难，海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定将村两委出具的常住户证明作为空挂户身份界定的依据。因达生兰、张国钧未能提供村两委出具的常住户证明，致使红崖子沟乡政府未能给其进行登记安置房，故不存在红崖子沟乡政府不履行登记安置房的行为。又因红崖子沟乡政府所作的行为后果最终由互助县政府承担，故互助县政府事实上已履行了登记安置的职责。故达生兰、张国钧主张互助县政府未给其登记安置房的行为违法的理由不成立，不予支持。此外，达生兰、张国钧对“空挂户”身份界定的异议，因事关二人是否属于村集体成员即是否享受村民安置待遇问题，该院已释明达生兰、张国钧选择适当途径向其所属村民委员会或相关部门反映或主张权利。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2019）青02行初9号行政判决，驳回达生兰、张国钧的诉讼请求。案件受理费50元，由达生兰、张国钧共同负担。
达生兰、张国钧不服，提起上诉。
青海省高级人民法院二审除对一审法院查明达生兰、张国钧长期在西宁居住的事实不予确认外，对一
